Lausunto uudistetusta kansainvälisten julkisten hankintojen instrumentista eli vastavuoroisuusasetuksesta (IPI)

Komissio on antanut 29.1.2016 uudistetun vastavuoroisuusasetuksen  (International Procure­ mentInstrument,IPI). Aiemmin samaa asiaa koskevaa asetusehdotusta käsiteltiin vuonna 2012, jolloin  Kuntaliittokin on antanut ensimmäisen lausunnon asiasta (4.5.2012).

Komissio on muokannut alkuperäistä ehdotustaan vastavuoroisuusasetukseksi. Muutetun asetusluonnoksen mukaan komissiolla olisi vahvempi rooli kansainvälisissä sopimusneuvotteluissa julkisia hankintoja koskien. Hankintayksiköiden toiminnassa vastavuoroisuusasetus näkyisi vasta sen jälkeen, kun komissio neuvottelujen jälkeen joutuisi määräämään hintarangaistuk­sen tietyltä alueelta tulevalle (ja/tai tiettyä tuotetta tarjoavalle) taloudelliselle toimijalle. Ase­tuksella vaikeutettaisiin tai rajoitettaisiin hintarangaistuksen avulla ns. kolmansien maiden ta­ varoiden ja palvelujen pääsyä EU: n julkisten  hankintojen markkinoille, mikäli kyseiset maat eivät tarjoa EU:n yrityksille riittävää pääsyä omille julkisten hankintojen markkinoilleen.

Asetusluonnos koskee yli viiden miljoonan euron hankintoja, joissa yli 50% tarjouksen hinnasta on alkuperältään eurooppalaisia yrityksiä syrjivästä kolmannesta maasta. Hintarangaistus tarkoittaa hinnankorotusta, joka voisi olla korkeintaan 20%. Poikkeuksena ovat eurooppalaiset PK-yritykset sekä heikommassa asemassa olevat kehittyvät maat.

Ulkoasiainministeriö on pyytänyt Kuntaliiton lausuntoa 23.3.2016 mennessä. Lausunnolle on saatu lisäaikaa 29.3.2016 saakka. Asiasta on järjestetty myös kuulemistilaisuus 21.3.2016, jossa myös Kuntaliiton edustaja on ollut läsnä. Kuntaliitto kiittää mahdollisuudesta antaa lausunto asiassa ja haluaa esittää muutamia näkökohtia asetusluonnokseen liittyen.

Yleiset havainnot

Kuten Kuntaliitto jo aiemmassa lausunnossaan totesi, Suomen kuntakentälle on tullut verrat­tain vähän tarjouksia kolmansista maista. Kuitenkin tiedustelut ja tarjoukset ovat hieman li­sääntyneet vuodesta 2012. Tällöin hankintayksikössä luonnollisesti herää kysymys siitä, miten tällaiseen tarjoukseen tulisi suhtautua.

Yleisellä tasolla asetus on muuttunut parempaan suuntaan. Säännöt vaikuttavat pääosin sellaisilta, että ne ovat ymmärrettäviä ja jopa sovellettavissa käytännön tasolla. Kuitenkin edelleen asetuksella luodaan lisää omaa erityissääntelyä julkisiin hankintoihin. Tätä kehitystä voidaan pitää epätarkoituksenmukaisena, sillä uudet säännöt velvoittavat viime kädessä yksittäi­siä hankintayksiköitä. Kuntasektori käyttää Suomessa merkittävää hankintavolyymiä niin euro- kuin lukumääräisestikin ja siksi asetuksen velvoitteet kohdistuisivat pitkälti kuntiin.

Asetusluonnoksen mukaan jäsenvaltioiden pitäisi suhtautua kolmansista maista tulleisiin tarjouksiin aina asetuksen menettelysääntöjen mukaan. Näin ollen tiukentavia sääntöjä ei saisi säätää tai soveltaa. Vaikka tämä kielto on asetusluonnoksessa ilmaistu hyvin selvästi, aiheuttaa se käytännössä kysymyksiä mm. siitä, onko hankintayksikön kuitenkin pakko soveltaa asetusta laajentavasti joissain tilanteissa, ts. tulisivatko asetuksen mukaiset menettelyt sovellettavaksi myös niissä tilanteissa, joihin hankintadirektiivit eivät ulotu, mutta joissa voi olla rajat ylittävää intressiä. Näitä voivat olla esim. kansalliset hankinnat sekä sosiaali- ja terveyspalveluiden hankinnat. Vaikka sosiaali- ja terveyspalveluiden hankin­nat ovat uusien hankintadirektiivien soveltamisalassa, eivät ne kuitenkaan kuulu GPA­ sopimuksen soveltamisalaan. Lisäksi kyseinen asetusluonnoksen kohta aiheuttaa kysymyksen siitä, tekeekö hankintayksikkö menettelyvirheen, jos se oma-aloitteisesti sulkee ns. kolman­nesta maasta tulleen tarjouksen pois tarjouskilpailusta.

Jäsenvaltiot voivat asetuksen mukaan määritellä, mitkä ovat ne hankintayksiköt, joiden tulisi soveltaa asetuksen mukaista hintasanktio-menetelmää. Suomen osalta on vielä epäselvää, mitkä nämä hankintayksiköt olisivat. Kuntaliitto toivoo, että asiaa päätettäessä huomioidaan myös hankintayksiköiden tosiasialliset resurssit erilaisten, harvinaisempien sääntöjen soveltamisessa. Hankintayksiköiden kansallisessa määrittämisessä pitäisi keskittyä ensisijaisesti euromääräisesti kaikkein suurimpia hankintoja tekeviin tahoihin, kuten esimerkiksi suuret yh­teishankintayksiköt.

Siinä tilanteessa, että kaikki kunnat olisivat tällaisia hankintayksiköitä, tulisi selventää seuraa­via kysymyksiä:

Asetus lisää hankintayksiköille hallinnollista taakkaa. Hankintayksiköiden tulisi olla tietoisia komission asettamista hintarangaistuksista ja huomioida ne kilpailutuksissaan. Käytännössä tämä tarkoittaisi sitä, että hankintayksikön pitäisi jo hankintailmoituksessa ilmoittaa, jos  hin­ tarangaistus voi tulla sovellettavaksi. Lisäksi hankintayksikön pitäisi kertoa hankinta­ asiakirjoissa, että tarjoajan tulisi ilmoittaa tarjouksessaan tiedot tavaroiden tai palveluiden al­kuperästä sekä mahdollisesti pyydettävä kolmannesta maasta tulevan tarjouksen täsmentä­ mistä siten, että siinä yksilöidään kolmannesta maasta peräisin olevien tavaroiden ja palvelui­den arvo prosentteina tarjouksen kokonaisarvosta.

Positiivista instrumentissa on se, että sitä sovelletaan vain tarjousten arviointivaiheessa. Kui­tenkin ongelmallisena voidaan pitää sitä, että asetuksen mukaan hankintayksikön olisi hyväk­syttävä tarjoajien omat ilmoitukset siitä, mikä on niiden tuotteiden tai palveluiden alkuperä­maa. Jos hankintayksikkö luottaa tarjoajan sanaan, ei tätä pitäisi voida riitauttaa tuomiois­tuimessa. Hankintayksikölle ei pitäisi koitua sanktioita siitä, että se on luottanut tarjoajan sa­naan. Jos hankintayksikön pitää tosiasiallisesti kuitenkin varmistua tuotteiden ja palveluiden alkuperästä ja varmentaa tarjoajan ilmoittaman tiedon paikkansapitävyys, pitäisi hankintayk­sikölle olla siihen tarkoitettuja konkreettisia työkaluja. Muuten tämä ei ole käytännössä mah­dollista ja asetuksen soveltaminen saattaa aiheuttaa enemmän epätietoisuutta ja sovelta­misongelmia kuin saavuttaa varsinaista vaikuttavuutta.

Asetuksessa ei kuitenkaan selvitetä sitä, mitkä olisivat mahdolliset seuraukset, jos hankin­tayksikkö ei jostain syystä toimi komission asetuksen mukaisesti. Tällainen tilanne voisi olla todennäköinen, jos komission määräämät hinnanoikaisutoimenpiteet eivät olisi helposti han­kintayksiköiden löydettävissä. Muutoinkin olisi erittäin toivottavaa  korostaa hankintayksiköi­den tiedonsaannin vaivattomuutta näissä muuten melko haastavissa soveltamistilanteissa. Kuntaliitto ehdottaa, että komissio perustaa esim. verkkosivuston, jossa hintarangaistukset on koottu helposti yhteen kaikilla jäsenmaiden kielillä. Sivusto helpottaisi myös hankintayksikön ilmoittamisvelvoitetta, sillä hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä  olisi suoraan helppo linkittää hintamekanismi tarjoajille tiedoksi.

Asetuksesta ei käy selvästi ilmi, minkälaiset oikeussuojakeinot tilanteisiin soveltuvat. Kunta­ liitto toivoo, että jatkovalmistelussa  selvennettäisiin, saavatko kolmansista maista tulevat tar­ joajat samanlaisen oikeussuojan kuin muutkin tarjoajat, vaikka ne eivät kuuluisi GPA-maihin. Entä voivatko muut tarjoajat vedota hankintayksikköä vastaan menettelyvirheenä siihen, että hankintayksikkö on soveltanut asetuksen mukaista menettelyä väärin? Tämä on omiaan aihe­ uttamaan epävarmuutta lain soveltamisessa.

Erityisiä huomioita

8 artikla
Hintarangaistusmekanismi on kytketty vain tarjouksen hintaan. Onko komissio esittänyt pe­rusteita sille, miksi rangaistus kohdistuu vain hintaan eikä esimerkiksi laatuun?

12 artikla
Asetusluonnoksen mukaan hankintayksiköllä on oikeus olla soveltamatta hintarangaistusta, jos siitä koituisi kohtuuttomia kustannuksia. Tällöin hankintayksiköllä olisi ilmoittamismeka­ nismi komissiolle. Voiko tästä tulla hankintamenettelyssä valitusperuste, että hankintayksikkö on päättänyt olla soveltamatta  hintarangaistusta, ts. tarjoajat voisivat vedota siihen hankin­ tayksikköä vastaan?

15 artikla
Artiklassa säännellään asetuksen mukaan saatujen tietojen luottamuksellisuudesta. Artiklalla on yhteys kansalliseen viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettuun lainsäädäntöön. Siksi kyseisen artiklan säännökset tulisi arvioida siitä näkökulmasta, aiheutuuko niistä ristiriitaa kansallisen lainsäädännön kanssa.

SUOMEN KUNTALIITTO

Arto Sulonen
lakiasian johtaja

Katariina Huikko 
johtava lakimies

Lisää aiheesta

• Julkisten hankintojen neuvontayksikön kotisivut
• Euroopan unionin neuvoston asiakirja
  Muutettu ehdotus EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUKSEKSI kolmansien maiden tavaroiden ja palvelujen pääsystä unionin sisämarkkinoille julkisten hankintojen alalla sekä unionin tavaroiden ja palvelujen kolmansien maiden julkisten hankintojen markkinoille pääsyä koskevia neuvotteluja tukevista menettelyistä
• Ulkoasiainministeriön kotisivut