HE 235/2018 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi ylioppilastutkinnosta ja lukiolain 1 ja 6 §:n muuttamisesta

Suomen Kuntaliitto kiittää mahdollisuudesta tulla kuulluksi hallituksen esityksestä eduskunnalle laeiksi ylioppilastutkinnosta ja lukiolain 1 ja 6 §:n muuttamisesta ja toteaa seuraavaa:

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi kokonaan uusi laki ylioppilastutkinnosta, joka yhdessä sen nojalla annettavan valtioneuvoston asetuksen kanssa korvaisi nykyisen ylioppilastutkinnon järjestämisestä annetun lain ja ylioppilastutkinnosta annetun valtioneuvoston asetuksen. Esitys on osa pääministeri Sipilän hallituksen puolivälitarkastelussaan sopimaa lukiokoulutuksen uudistamista. Eduskunta hyväksyi 21.6.2018 siihen liittyen uuden lukiolain sekä lait ylioppilastutkinnon järjestämisestä annetun lain ja opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamisesta. Nyt käsittelyssä oleva hallituksen esitys kuuluu samaan kokonaisuuteen. Valmistelussa on lisäksi hyödynnetty opetus- ja kulttuuriministeriön asettamien ylioppilastutkinnon kehittämisryhmän (Gaudeamus igitur -työryhmä) sekä englanninkielisen ylioppilastutkinnon järjestämistä koskevan työryhmän ehdotuksia.

Suomen Kuntaliitto pitää hallituksen esitystä pääpiirteittäin onnistuneena ja pääosin sellaisenaan kannatettavana. Kuntaliitto ilmoittaa tukevansa esityksen tavoitteita.  

Hallituksen esityksessä esitetään ylioppilastutkinnon rakennetta muutettavaksi sekä nykyisestä että ylioppilastutkinnon kehittämisryhmän esityksestä. Ylioppilastutkintoa suorittavan kokelaan olisi jatkossa suoritettava vähintään viisi koetta, joihin sisältyy äidinkielessä ja kirjallisuudessa järjestettävä koe sekä kokelaan valinnan mukaan vähintään kolme koetta ryhmästä, johon kuuluvat matematiikassa, toisessa kotimaisessa kielessä, vieraassa kielessä ja reaaliaineessa järjestettävä koe. Nykyisellään tutkintoon sisältyy neljä koetta. Ylioppilastutkinnon kehittämisryhmä esitti tutkinnon rakenteen maltillista muutosta, jolloin tutkinnon rakenne säilyisi muuten nykyisellään, mutta kokelaan valitessa reaaliaineen kokeen hänen tulisi osallistua joko kahden reaaliaineen kokeeseen tai reaaliaineen ja vieraan kielen kokeeseen.

Suomen Kuntaliitto pitää nyt esillä olevaa ehdotusta tutkinnon rakenteeksi selkeänä. Se ei myöskään ole valtaosalle kokelaista suuri muutos todelliseen tilanteeseen, sillä tällä hetkellä kokelaat osallistuvat keskimäärin 5,2 - 5,3 kokeeseen. Erityisesti nuorten lukiokoulutuksen oppimäärän mukaan opiskeleville ja jatko-opintoihin tähtääville kokelaille esitetty malli on johdonmukainen. Ehdotuksen voidaan myös sanoa lisäävän hieman ylioppilastutkinnon yleissivistävää luonnetta, vaikka argumentti ei kestäkään lähempää tarkastelua. On nimittäin tärkeää korostaa, että lukio-opinnot luovat yleissivistystä, eikä ylioppilastutkinnolle voi asettaa sellaisia vaatimuksia.

Esitetyllä rakenteella on kuitenkin myös ilmeiset ongelmansa. Tällä hetkellä noin viidennes kokelaista osallistuu neljään kokeeseen ylioppilastutkinnossa. Vain neljään kokeeseen osallistuvien suhteellinen osuus on todennäköisesti huomattavan paljon suurempi sekä aikuisten oppimäärän mukaan opiskelevien että kahden tutkinnon opiskelijoiden keskuudessa. Kun hallituksen esityksessä kokeiden vähimmäismäärää tutkinnossa
korotetaan neljästä viiteen, on sillä todennäköisesti näissä kahdessa ryhmässä
koulutus- ja yhteiskuntapoliittisesti kielteisiä vaikutuksia. On mahdollista, että esitetty rakenne vähentää kiinnostusta lukio-opintoihin näissä ryhmissä, pidentää opiskeluaikoja ja vähentää suoritettujen ylioppilastutkintojen määrää. Esitys voi myös vähentää lukio-opintojen houkuttelevuutta eniten juuri aikuisten oppimäärän mukaan opiskelevien keskuudessa. Aikuisopiskelijoiden heterogeenisen opiskelijarakenteen vuoksi tämä on epätoivottavaa. Lisäksi esitys voi aiheuttaa ongelmia opiskelijoille, joilla on erityisiä oppimisvaikeuksia.

Suomen Kuntaliitto pitää nyt esitettyä tutkinnon rakennetta toiseksi parhaana vaihtoehtona. Paras vaihtoehto olisi kesällä lausunnolla ollut ylioppilastutkinnon rakenneluonnos, joka perustui Gaudeamus igitur -työryhmän asiantuntijaesitykseen. Tutkinnon rakenne säilyisi siten muuten nykyisellään, mutta kokelaan valitessa reaaliaineen kokeen hänen tulisi osallistua joko kahden reaaliaineen kokeeseen tai reaaliaineen ja vieraan kielen kokeeseen. Tällöinkin useimmat kokelaat osallistuisivat vähintään viiteen kokeeseen, sillä parhaillaan käynnissä oleva korkeakoulujen opiskelijavalintauudistus tukee sitä. Tällöin kuitenkaan ei asetettaisi kahden tutkinnon opiskelijoita ja erityisesti niitä aikuisten oppimäärän mukaan opiskelevia opiskelijoita, jotka eivät tähtää jatko-opintoihin, vaikeaan asemaan.

Toissijaisesti Kuntaliitto näkee mahdollisena myös nyt hallituksen esityksenä olevan ylioppilastutkinnon rakenteen, joka koostuu vähintään viidestä kokeesta. Tällöin on kuitenkin oltava valmius hyväksyä, että muutoksella voi olla epätoivottuja yhteiskunta- ja koulutuspoliittisia vaikutuksia pienempään ryhmään ilman, että sillä saavutetaan muutosta suuremman ryhmän eli nuorten oppimäärän mukaan opiskelevan ja jatko-opintoihin tähtäävän opiskelijaryhmän toiminnassa. Nämä nuorten oppimäärän mukaan opiskelevat ja jatko-opintoihin tähtäävät osallistuisivat joka tapauksessa ilman nyt esitettyä muutosta vähintään viiteen kokeeseen. Tältä osin sivistysvaliokunta ja eduskunta voivat arvioida, saavutetaanko nyt esitettävällä rakenteella sellaisia etuja, jotka ylittävät esityksen haitat Gaudeamus igitur -työryhmän esitykseen verrattuna.

Kuntaliitto pitää erittäin kannatettavana joustavoittaa tutkinnon suorittamista. Tähän kokonaisuuteen kuuluu erityisesti muutos, jonka mukaan kokelaan ei jatkossa tarvitse kokeisiin ilmoittautuessaan tehdä sitovaa valintaa pakollisten ja ylimääräisten kokeiden välillä. Tällä pienellä muutoksella vältytään tilanteilta, joissa tutkinto jää etukäteen tehdyn väärän valinnan vuoksi suorittamatta. Samoin kokelas voi jatkossa osallistua tutkintoaineessa eritasoisiin kokeisiin kuitenkin niin, että tutkintoon sisältyy vain yhdentasoinen koe. Tämä rohkaisee kokelaita osallistumaan pitkän oppimäärän kokeisiin, mikä on koulutuspoliittisesti suotavaa. Joustavuutta lisää myös se, että sekä erillisinä kokeina suoritetut hyväksytyt kokeet että hylätyn ylioppilastutkinnon yhteydessä suoritetut hyväksytyt kokeet voidaan sisällyttää kolmen vuoden sisällä aloitettavaan uuteen tutkintoon. Nämä joustavuutta parantavat osat voivat ainakin osittain vähentää esitetyn rakenteen epätoivottuja vaikutuksia. Lisäksi Ylioppilastutkintolautakunnalla on tarvittaessa mahdollisuus tehdä lisätoimia erityisesti kompensaatiomenettelyn avulla.

Ylioppilastutkinnon kokeiden uusimisen osalta uuteen lakiin siirretään muotoilut, jotka ovat tulleet jo hyväksytyiksi eduskunnassa 21.6.2018. Kuntaliitolla ei siltä osin ole enää tarvetta palata niihin.

Lakiesitykseen sisältyy uutena asiana mahdollisuus suorittaa ylioppilastutkinto englanniksi. Kyseessä on kansallinen ylioppilastutkinto englannin kielellä ja tutkinto vastaa rakenteeltaan suomeksi tai ruotsiksi suoritettavaa tutkintoa. Kun englanninkielisen tutkinnon rakenne säilyy samana - myös vaatimus äidinkielen ja kirjallisuuden kokeen suorittamisesta kotimaisella kielellä - ja osallistumisoikeus englanninkieliseen tutkintoon on hyvin rajattu, rajautuu myös englanninkielisen tutkinnon suorittajien määrä. Kuntaliitto pitää esitystä tasapainoisena ja pitää alueellisen yhdenvertaisuuden kannalta tärkeänä lakiesityksen 6 § 2 momentin muotoilua, jolla lukiokoulutuksen järjestäjiä ei aseteta eriarvoiseen asemaan.

Kuntaliitto huomauttaa, että nyt lausunnolla olevat lakiluonnokset kuuluvat lakikokonaisuuteen, jotka eduskunta hyväksyi 21.6.2018. Tuolloin lait hyväksyttiin Kuntaliiton näkemyksen mukaan sekä hallitusohjelman että opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) 64 §:n ja kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain (1704/2009) 55 §:n 2 momentin vastaisesti. Tuolloin hyväksytyt lait sisälsivät kunnille ja muille koulutuksen järjestäjille uusia ja laajentuvia tehtäviä, jotka tulee rahoittaa sataprosenttisella valtionosuudella. Tuolloin lakien taloudelliset vaikutukset oli Kuntaliiton lausunnossaan esittämän laskennan perusteella aliarvioitu. Tarvittava laskelma löytyy Kuntaliiton lausunnosta eduskunnan sivistysvaliokunnalle (17.4.2018).

Nyt käsittelyssä olevalla hallituksen esityksellä on uusia taloudellisia vaikutuksia koulutuksen järjestäjille. Ne ovat kuitenkin vaikeasti arvioitavissa, sillä samanaikaisesti menossa oleva korkea-asteen valintauudistus vaikuttaa samoin lukioiden toimintaan kustannuksia lisäävästi. Nämä eri tekijät lisäävät koulutuksen järjestäjien kustannuksia. Kokonaisuuden kannalta kuitenkin merkittävämpiä ovat opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslakiin jatkuvasti tehdyt ja tehtävät lisäleikkaukset. Viimeisimmät koskevat lukiokoulutuksen rahoitusta vuonna 2019. Eduskunnan sivistysvaliokunta päätti mietinnössään 9/2018 (13.11.2018) ehdottaa eduskunnalle lukiokoulutuksen rahoitukseen lisäleikkauksia vuodelle 2019. Leikkaukset kasvaisivat jo 1182,19 euroon/opiskelija, mikä merkitsee noin 120 miljoonan euron rahoitusvajetta. Lukiokoulutuksen rahoitus laskeekin 164,80 euroa/opiskelija vuonna 2019 eli noin 16,5 miljoonaa euroa. Suomen Kuntaliitto pitää tilannetta kestämättömänä. 

SUOMEN KUNTALIITTO

Terhi Päivärinta                                              Kyösti Värri
johtaja, opetus ja kulttuuri                              erityisasiantuntija