HE eduskunnalle valtion talousarvioksi vuodelle 2020; opetus ja kulttuuri

Kuntaliitto kiittää sivistysvaliokuntaa mahdollisuudesta antaa asiantuntijalausunto hallituksen esityksestä valtion talousarvioksi vuodelle 2020 sekä perustaitojen varmistamisesta jokaiselle peruskoulun jättävälle nuorelle.

Perustaitojen varmistaminen jokaiselle peruskoulun päättävälle nuorelle

Hallitus on päättänyt panostaa koulutustason nostoon. Tavoitteena on, että jokainen peruskoulun päättävä suorittaa toisen asteen koulutukseen. Osana yhteiskunnan osaamistason nostoaperusopetusta kehitetään käynnistämällä laatu- ja tasa-arvo-ohjelma, jonka toimeenpanemiseksi kohdennetaan vuoden 2020 talousarvioesityksessä 60 miljoonaa euroa. Myös oppilas- ja opiskelijahuoltoon sekä oppilaiden ohjaukseen kiinnitetään huomiota.

Kuntaliitto pitää hyvänä tavoitetta nostaa osaamistasoa. Hallitusohjelman tavoitteiden saavuttamiseksi on perusteltua ja välttämättömänä vahvistaa oppilaiden osaamista ja joustavoittaa perusopetukseen rakenteita sekä siihen kytkettyjä nivelvaiheita. Puutteelliset perustaidot muodostavat merkittävän riskin sujuvalle toisen asteen koulutukseen siirtymiselle. Perusopetuksen päättyessä jokaisella nuorella tulee olla sellaiset perustaidot, joiden avulla hän selviytyy jatko-opinnoista. Kuntaliiton näkemyksen mukaan kuntaperusteisen perusopetuksen vahvistaminen tulee toteuttaa ennen kaikkea valtionosuusjärjestelmän kautta. Perusopetuksen rahoitusaseman vahvistamista ei voida ensisijaisesti toteuttaa kokeilu-, kehittämis- tai investointirahoituksen keinoin.

Valtakunnalliset vuoden 2018 tilastot osoittavat, että lähes joka viides oppilas saa perusopetuksessa joko tehostettua tai erityistä tukea. Ennen kaikkea tehostettua tukea saavien oppilaiden määrä on kasvanut. Kuntaliitto toteaa, että olemassa olevat tilastotiedot tai viimeaikaiset arvioinnit eivät anna riittävästi tietoa tuen järjestämisestä, resursoinnista tai säädösten toimivuudesta. Kuntaliiton mukaan on ensisijaista selvittää perusopetuksen nykyisten tukirakenteiden ja säädöspohjan toimivuus oppilaan kasvua ja oppimista tukevana toimenpiteenä.

Perusopetuksen oppilaiden osaamisen arvioinnin linjauksia täsmennetään. Uudet perusopetuksen päättöarvioinnin kriteerit on tarkoitus ottaa käyttöön 1.8.2021. Uudet linjaukset määrittelevät, mitä peruskoulunsa päättävän oppilaan on osattava kyseisen arvosanan saadakseen. Näin ollen kriteeristö vaikuttaa myös jatko-opintovalmiuksien arviointiin. Kuntaliitto pitää tärkeänä, että käyttöönottoon kytketään opetussuunnitelman toimeenpanon tuki ja opettajien arviointiosaamisen kehittäminen. Tämän lisäksi tarvitaan käyttöönoton jälkeinen arviointi kriteeristön toimeenpanosta, soveltamisesta ja tasa-arvon vahvistumisesta yhdenmukaistamisen keinoin.   

Hallituksen toimenpiteet oppilas- ja opiskelijahuollon vahvistamiseksi ulottuvat perusasteelle. Kuntaliitto pitää tavoitteita oikeansuuntaisina oppilaiden hyvinvointia ja perusopetukseen kytkettyjen nivelvaiheiden sujuvoittamista edistävinä linjauksina.

Toisen asteen koulutuksen – lukio- ja ammatillisen koulutuksen - näkökulmasta on ensiarvoisen tärkeää vahvistaa perusopetusta. Laadukas ja riittävästi resursoitu perusopetus varmistaa tarvittavan osaamisen ja riittävät valmiudet toisen asteen koulutuksen suorittamiseksi. Puutteelliset perustaidot ja jatko-opintovalmiudet muodostavat merkittävän riskin toisen asteen koulutuksen keskeyttämiselle, sillä aliresursoidun toisen asteen koulutuksen mahdollisuudet paikata aiemmin syntynyttä osaamisvajetta ovat hyvin rajalliset.

Opetus- ja kulttuuritoimen hallinnonalan talousarvioesitys vuodelle 2020

Varhaiskasvatus               

Vuosien 2020-2023 Julkisen talouden suunnitelman mukaan koulutuspalvelujen kasvupaineen alenemisesta saatavien säästöjen realisoituminen edellyttää, että niissä kunnissa, joissa palveluntarve laskee, mitoitetaan päiväkotien ja koulujen sekä varhaiskasvatus- ja opetushenkilöstön määrää nopeassa tahdissa suhteessa pieneneviin lapsi-ikäluokkiin.

Kuntaliitto korostaa, että vaikka syntyvyys vähenee, on tavoitteena eri keinoin lisätä suhteellista osallistumista varhaiskasvatukseen. Syntyvyyden aleneminen ei siis vähennä lasten määrää varhaiskasvatuksessa samassa suhteessa ainakaan vielä tällä julkisen talouden suunnitelmakaudella. Tämä on huomioitava arvioitaessa varhaiskasvatuksen lähivuosien kulurakennetta. Mikäli työllisyystilanne entisestään hallituksen tavoitteiden mukaisesti paranee ja toteutetaan osin maksuton varhaiskasvatus sekä muut hallituksen kaavailevat muutokset, on todennäköistä, että palvelun järjestämisen kustannukset nousevat lapsimäärän vähenemisestä huolimatta.

Varhaiskasvatukseen osallistui vuonna 2018 noin 74 % 1-6 vuotiaista lapsista. ERi ikäluokkien osalta osallistuminen on hyvin erilaista: Alle1-v n. 1 %, kaksivuotiaista 66 % ja 5-v lähes 89 %. Kuntien väliset vaihtelut ovat merkittäviä, Keski-Pohjanmaalla varhaiskasvatukseen osallistui n. 62 % 1-6 vuotiaista lapsista, kun Varsinais-Suomessa vastaava määrä oli 79 % lapsista. Eli vaikka lapsimäärä sinällään vähenee, ei lapsimäärä varhaiskasvatuksessa vähene, mikäli tavoiteltu varhaiskasvatukseen osallistuminen kasvaa.
 

Varhaiskasvatuksen asiakasmaksujen osalta kuntatalouden uhkana voidaan pitää myös mahdollisen maksuttoman varhaiskasvatuksen tai kaksivuotisen esiopetuksen toteuttamista kehyskauden aikana. Muutos heikentää toimintatuottoja merkittävästi sekä lisää varhaiskasvatuksen toimintamenoja.

Hallituksen päättämä subjektiivisen rajauksen poistaminen ja henkilöstömitoituksen palauttaminen aiemmalle tasolle lisäävät varhaiskasvatuksen järjestämiskustannuksia jo tulevalle vuodelle.

Ammatillinen koulutus

Julkisen talouden suunnitelmassa vuosille 2020-2023 todetaan, että ammatillisen koulutuksen opettajien ja ohjaajien palkkaamiseen sekä opetuksen ja ohjauksen tukitoimiin kohdennetaan kertaluontoisena lisäpanostuksena 80 milj.€.

Julkisen talouden suunnitelmasta tulee Kuntaliiton käsityksen mukaan näkyä myös vuosein 2021 ja 2022 ammatilliseen koulutukseen kohdentuvat pääministeri Antti Rinteen hallitusohjelman liitteen 12 mukaiset 235milj. €:n tulevaisuusinvestoinnit. Vain tällöin ammatillisen koulutuksen järjestäjillä on riittävä tieto rahoituksen jatkuvuudesta ja tosiasiallinen mahdollisuus hallitusohjelman mukaisesti lisätä opettajien määrää sekä puuttua toisen asteen koulutuksessa havaittuihin laatuongelmiin.

Pääministeri Antti Rinteen hallitusohjelman mukaan toisen asteen koulutuksessa havaittuihin ammatillisen koulutuksen laatuongelmiin puututaan välittömästi. Lisäksi hallitusohjelman mukaan ammatillisen koulutuksen rahoitustasoa kasvatetaan turvaamaan koulutuksen laatu.

Kertaluontoiset erät eivät Kuntaliiton käsityksen mukaan kasvata ammatillisen koulutuksen rahoitustasoa.

Kilpailukykysopimuksen vaikutuksen kompensointi (10,272 milj. €), Arvonlisäkorotus (2,627 milj.€ sekä indeksikorotus (20,208 milj.€) eivät kasvata ammatillisen koulutuksen rahoitustasoa vaan korjaavat rahoituksen vastaamaan kasvaneita kustannuksia.

Kuntaliitto katsoo, että ammatillisen koulutuksen valtionosuuteen tulee perusrahoituksen osalta tehdä pysyvä tason korotus. Korotus tulee kohdentaa erityisesti niille koulutuksen järjestäjille, jotka vastaavat perusopetuksen päättäneiden ammatillista koulutuksesta.

Määrärahan siirto (18,884 milj. €) ammatillisen koulutuksen strategiarahoituksesta ammatillisen koulutuksen laskennalliseen rahoitukseen (valtionosuus) on Kuntaliiton käsityksen mukaan oikean suuntainen. Painopiste siirtyy näin hankerahoituksesta toimintalainsäädännön mukaisen koulutuksen järjestämisen rahoitukseen.

Lukiokoulutus

Valtio on kohdistanut rajuja leikkauksia lukiokoulutuksen rahoitukseen vuosina 2013 – 2019. Tällä hetkellä rahoitusleikkaus on vuositasolla noin 120 miljoonaa euroa. Käytännössä se tarkoittaa sitä, että valtionosuusrahoitus ei vastaa enää lainkaan lukiokoulutuksen todellisia kustannuksia. Valtio on vetäytynyt merkittävässä määrin omasta rahoitusvastuustaan ja jättänyt lukiokoulutuksen rahoitusvastuun pääsääntöisesti kuntien vastuulle. Se näkyy tällä hetkellä räikeimmillään siinä, että useilla lukiokoulutuksen järjestäjillä kunnan oma rahoitusosuus on suurempi kuin koko kunnan saama yksikköhintarahoitus. Valtio ei siis osallistu enää lainkaan kyseisten kuntien lukiokoulutuksen rahoittamiseen. Tärkeää on havaita, että ongelma on nimenomaan leikatussa valtion rahoituksessa.

Valtiovarainministeriön ehdotus esitykseksi valtion talousarvioksi 2020 tai Rinteen hallituksen hallitusohjelma eivät korjaa tilannetta. Ehdotus vuoden 2020 talousarvioksi ja ehdotus kehyksiksi vuosille 2021 – 2023 sisältävät ainoastaan 7,5 miljoonan euron valtionosuuden lisäyksen lukiokoulutuksen rahoituksen kustannuspohjaan. Käytännössä siis valtionosuusleikkaukset lukiokoulutuksen rahoitukseen jatkuvat. Vuonna 2020 leikkaus olisi noin 100 miljoonaa euroa.

Kuntaliitto pitää lukiokoulutukseen kohdistuvien valtionosuusleikkausten jatkumista edelleen vuonna 2020 kestämättömänä. Kuntaliitto pitää välttämättömänä, että opetus- ja kulttuuritoimen rahoituslain 23 b § poistetaan. Tällä muutoksella lukiokoulutuksen rahoitus palautetaan vastaamaan todellisia kustannuksia.

Kuntaliitto huomauttaa myös, että aiemmin päätetyn lukiouudistuksen kustannusvaikutukset on alimitoitettu. Kuntaliitto on kiinnittänyt huomiota asiaan rahoituslain muutoksen yhteydessä sivistysvaliokunnassa 18.4.2018.

Vapaa sivistystyö

Vuoden 2020 talousarvioesitys sisältää 5 miljoonan euron määrärahan hallitusohjelman mukaisesti jatkuvaan oppimiseen.

Vapaan sivistystyön koulutuksen rahoitukseen on kohdistunut merkittäviä säästötoimenpiteitä viime vuosina. Osallistujilta perittävien maksujen tulee pitäytyä lain mukaan kohtuullisella tasolla ja kuntatalouden tila ei mahdollista alentuneen valtionrahoituksen tason paikkaamista. Jotta vapaan sivistystyön koulutustarpeisiin voidaan vastata koko maassa, Kuntaliitto kiinnittää huomiota valtionapurahoituksen tasoon, sillä vuoteen 2011 verrattuna rahoitus on edelleen lähes viisi miljoonaa euroa alhaisempi vuoden 2020 talousarvioesityksessä (162,7 miljoonaa euroa).

Talousarvioesitykseen sisältyvä määrärahaesitys on tarpeellinen heikkojen perustaidot omaavien aikuisten osaamisen edistämiseksi. Perustaitojen vahvistamisella tuetaan myös aikuisten työllisyystavoitetta.

Kotoutumissuunnitelmaa edellyttävä koulutus on käynnistynyt vapaassa sivistystyössä vuonna 2018. Tehtävään myönnetty 4,9 miljoonan euron rahoitus käytetään korottamaan 57 %:n valtionosuus täysimääräiseksi. Rahoitus on kuitenkin riittämätön, minkä seurauksena vapaan sivistystyön koulutusta on vähennettävä tai pyrittävä rahoittamaan muilla keinoin. Tällä hetkellä koulutukseen tarvitaan valtiolta lisärahoitusta Opetushallituksen vuoden 2019 rahoitustilastojen perusteella 6,6 miljoonaa euroa.

Kirjasto- ja kulttuuritoimi

Kuntaliitto on tyytyväinen, että vuodelle 2020 ollaan lisäämässä voimavaroja kulttuurille ja taiteelle.

Erityisen tarpeellinen avaus on nyt ensimmäistä kertaa haussa olleet valtakunnallisen ja alueellisen kulttuuritoiminnan kehittämisrahat. Valtionavustus tukee yhteistyötä ja erityisesti pienten kuntien kulttuuritoimintaa. Laki kuntien kulttuuritoiminnasta asetti kunnille useita tehtäviä. Uudistamisessa ei huomioitu riittävästi tehtävistä aiheutuneita kustannusten lisäyksiä. Kuntaliitto toivoo, että kehittämismäärärahasta tulee opetus- ja kulttuuriministeriölle pysyvä rahoituskanava valtion talousarviossa.

Kirjastojen kehittämisavustuksiin ollaan palauttamassa tukea kirjastoautohankintoihin. Kuntaliitto kannattaa tätä lämpimästi ja toivoo, että kirjastoautojen investointeihin löytyisi pysyvästi määrärahaa valtion talousarviosta.

Kirjastoille annettiin vuoden 2019 talousarviossa yli 800 000 euroa erityisesti henkilöstön täydennyskoulutukseen digitaitojen parantamiseksi. Vastaavaa kohdennusta ei löydy vuoden 2020 talousarvioesityksestä. Digitaalisten taitojen ja välineiden ylläpito ja hankinta ovat jatkuvaa, ja mikäli kirjastojen oletetaan huolehtivan väestön digitaidoista, olisi täydennyskoulutukseen tarkoitetun jatkuvan avustuksen turvaaminen kirjastoille tärkeää.

Taiteen perusopetukseen on tulossa lisäyksiä valtionosuusrahoitteisen toiminnan tuntimääriin. Kuntaliitto toivoo, että taiteen perusopetuksen rahoituksen kehittämistä jatketaan huomioiden nykyistä tasapuolisemmin kaikkien taiteen 9 alan kehittämismahdollisuudet, monipuolinen oppilaitosverkosto ja kysynnän kasvattaminen.

Kuntaliitto tukee esittävän taiteen uudistamista, jolla turvataan pysyvää alueellista taidetarjontaa. Talousarvioon tulevat lisäykset ovat tarpeelliset, mutta ne eivät riitä kuromaan umpeen eroa valtionosuudella rahoitettujen henkilötyövuosien ja todellisten henkilötyövuosien välillä.

Hallitusohjelman mukaisesti Kuntaliitto näkee tärkeänä, että taide- ja kulttuurilaitosten valtionosuusrahoitus vähitellen siirretään veikkausvoittovaroista budjettiin rahoitettavaksi.  

Nuorisotyö

Nuorisotyöhön osoitetaan rahapelitoiminnan tuottoja aiempia vuosia vähemmän.

Suurin leikkaus rahoituksessa kohdentuu nuorisotyön ja toiminnan alueellisiin ja paikallisiin kehittämishankkeisiin, joiden merkittävänä toteuttajana ovat kunnat.

Talousarvioesityksessä panostetaan hallitusohjelman kirjausten mukaisesti etsivään nuorisotyöhön ja työpajatoimintaan. Työpajatoiminnassa avustuskelpoisten toimijoiden määrä onkin noussut merkittävästi viime vuosina, ja nyt tehty korotus vastaa toimijoiden määrästä tulevaan rahoituspaineeseen. Etsivässä nuorisotyössä on hallitusohjelman mukainen kertaluonteinen lisäys, jolla kehitetään valtakunnallinen digitaalinen järjestelmä elpottamaan yhteys- ja yksilöintitietojen siirtämistä etsivälle nuorisotyölle.

Etsivän nuorisotyön rahoituksen vähennys momentilla 29.91.51 sekä lisäys momentilla 29.91.50 siirtää rahoituksen painopistettä rahapelituottojen suuntaan, joka on ristiriidassa hallitusohjelmaan kirjatun tavoitteen kanssa ”palautetaan asteittain etsivän nuorisotyön rahoitusta nuorisotoimen momentille”.

Kuntaliitto pitää tärkeänä, että hallitusohjelmassa esitetyn tavoitetilan mukaisesti kunnallisen nuorisotyön valtionavustukset sekä etsivän nuorisotyön rahoitus siirretään vähitellen rahapelituottojen sijaan yleiskatteellisesta budjetista rahoitettavaksi.

Liikunta

Kokonaisuudessaan budjettiesitystä voidaan pitää positiivisena, sillä liikuntaan käytettävät varat kasvavat vuonna 2020 yhteensä n. 4 miljoonaa euroa. Kuntaliitto pitää erinomaisena uutena rahoitettavien liikkuva opiskelu, -varhaiskasvatus ja -aikuinen -ohjelmille sekä liikuntapaikkarakentamisen virkistyskäyttöön sisällyttämistä yleiskatteelliseen budjettiin. Positiivista ovat myös Ikäihmisten liikkumishanke -pilottiin sekä urheiluakatemioille osoitettu rahoitus.

Kuntien näkökulmasta ongelmallista sen sijaan on liikuntapaikkarakentamiseen osoitettujen varojen väheneminen, joka on myös ristiriidassa hallitusohjelmakirjauksen kanssa, jossa ”tuetaan liikuntapaikkojen rakentamista, pienennetään korjausvelkaa ja parannetaan energiatehokkuutta. Lisätään ja perusparannetaan lähiliikuntapaikkoja ja ulkoilureitistöjä.”

Kuntaliitto pitää tärkeänä, että hallitusohjelman mukaisesti kuntien liikuntatoimen valtionavustukset siirretään vähitellen rahapelituottojen sijaan yleiskatteellisesta budjettiin.

Valtionavustusrahoitus

Valtionavustusrahoitus sekä määräaikainen tulevaisuusinvestointirahoitus ovat merkittävässä roolissa opetus- ja kulttuuritoimen hallinnonalalla vuoden 2020 valtion talousarvioesityksessä ja hallitusohjelmassa vuosille 2020-2023. Rahoituksen myöntämiseen ja perusteisiin tulee hallituskaudella kiinnittää erityistä huomiota. Valtionavustusten osalta tulee arvioida vaikuttavuutta, avustusten vastaamista kuntien rahoitustarpeisiin ja toiminnan uudistamiseen, sekä kuntien välistä yhdenvertaisuutta rahoituksen saamisessa.

Lähtökohtaisesti Kuntaliitto katsoo, että lakisääteiset ja pysyväisluonteiset kuntien palvelujärjestelmään liittyvät tehtävät ja velvoitteet tulee rahoittaa ensisijaisesti valtionosuusjärjestelmän kautta, kun taas väliaikaisiin kehittämistarpeisiin liittyviä hankkeita ja tehtäviä voidaan harkinnanvaraisesti tukea valtionavustusrahoituksella. Valtionavustusrahoitus tulee rajata kohdentumaan erillisiin kokeilu- ja kehittämishankkeisiin sekä investointeihin ja niillä voidaan tukea myös rakenteellisia muutoksia ja uudistaa toimintamalleja. Valtionavustusrahoitusta tulisi myöntää riittävän laajoina kokonaisuuksina ja mahdollistaa paikallinen päätösvalta. Avustusehtoissa määrätty korkea omarahoitusosuus voi myös estää rahoituksen hakemista, erityisesti vaikeassa taloustilanteessa olevissa kunnissa.

Lainsäädännön tulee toimia toiminnan ohjausvälineenä yksittäisten valtionavustusten sijaan. Valtionavustusrahoitusta tulee siirtää valtionosuusrahoitukseen, jolloin kunnilla on itsehallintoonsa perustuva mahdollisuus käyttää rahoitus yleiskatteisesti paikallisesti tarkoituksenmukaisimmalla tavalla.

Valtionavustusrahoituksen saanti on vuosittain epävarmaa, kohdentuu epätasaisesti ja lisäksi rahoituksen määrä, painopisteet ja myöntökriteerit voivat merkittävästikin muuttua. Pitkäjänteinen toiminnan suunnittelu ja kehittäminen häiriintyvät tilapäisrahoituksen vuoksi, vaikka rahoituksella pyritään tukemaan toiminnan järjestämistä.  

Valtionavustusrahoitus aiheuttaa huomattavaa hallinnollista työmäärää haku- ja raportointivaiheissa sekä kunnille että valtion viranomaisille. Kaikilla kunnilla ei ole käytettävissä samanlaisia resursseja hakumenettelyyn, mikä lisää kuntien eriarvoisuutta. Lisäksi valtionavustuksia koskeva lainsäädäntö ja lukuisat ohjeistukset lisäävät hallinnollista taakkaa. Digitalisaation lisääntyminen ei tule juurikaan vähentämään kuntien rahoitushaun aiheuttavaa työtaakkaa. Myös Valtiovarainministeriön valtionavustustyöryhmän mietinnössä 29/2015 todetaan, että erilliset valtionavustusjärjestelmät aiheuttavat hallinnollista lisärasitusta ja kustannuksia, joten niiden käyttöönoton edellytyksiä tulee harkita tarkasti.

SUOMEN KUNTALIITTO
 

Terhi Päivärinta                                  Päivi Väisänen-Haapanen
johtaja, opetus ja kulttuuri               erityisasiantuntija