Lausunto määräysluonnoksesta verkkotietojen ja verkon rakentamissuunnitelmien toimittamisesta (71/2019 M)

Liikenne- ja viestintävirasto Traficom on pyytänyt lausuntoa määräysluonnoksesta verkkotietojen ja verkon rakentamissuunnitelmien toimittamisesta (71/2019 M) sekä sen perustelut ja soveltaminen (MPS 71) -muistiosta ja muistiossa esitetystä määräyksen vaikutusarviosta. Suomen Kuntaliitto ry kiittää mahdollisuudesta lausua asiasta ja esittää lausuntonaan seuraavaa:

Lausuntopyynnön perusteella määräyksen tarkoituksena on varmistaa keskitettyyn tietopisteeseen toimitettavien tietojen riittävä tarkkuustaso ja yhteismitallisuus. Määräyksellä yhtenäistettäisiin keskitettyyn tietopisteeseen toimitettavien tietojen sisältöä ja laatua. Määräys ei ota suoraan kantaa valittavaan sijaintitietopalvelun toteutusmalliin.

Verkkojen sijaintitietojen antamisen organisointi ja sen haasteet

Traficom on julkaissut 10.4.2019 tiedotteen, jossa se kertoo, että Suomen Erillisverkot -konserniin on perustettu Suomen Infratieto Oy -niminen tytäryhtiö, jonka tehtävänä on antaa keskitetysti yhteisrakentamislaissa edellytetyt verkkoinfrastruktuurin sijaintitiedot. Tiedotteessa ei ole tarkemmin kerrottu yhtiön liiketoiminnan periaatteista eikä siitä, miten ja mihin sinne toimitettavia tietoja käytetään. Myös yhtiön rooli esimerkiksi johto- ja kaapelinäyttöjen tarpeen arvioimisessa on epäselvä. Käydyissä keskusteluissa on kuitenkin muodostunut käsitys, että yhtiön tehtäviin voisi kuulua yhteisrakentamislain 5 §:ssä edellytetyn sijaintitiedon antamisen (teknisen luovuttamisen) lisäksi myös asiakasneuvonta ja tilannearviointi (yhteydenotto- ja näyttövelvoitteen määrääminen).

Yhteisrakentamislain esitöiden (HE116/2015) ja eduskunnan liikenne- ja viestintävaliokunnan hallituksen esityksestä laatiman mietinnön mukaan ulkopuoliselle palveluntuottajalle voidaan siirtää vain sellaisia tehtäviä, jotka ovat luonteeltaan teknisiä ja avustavia. Tehtävien hoitamiseen ei voi liittyä itsenäistä harkintavaltaa, vaan tehtävät voivat olla viranomaisen ohjauksessa ja valvonnassa toteuttavia viranomaisen toimintaa tukevia tehtäviä. Teknisenä ja avustavana tehtävänä voidaan pitää esimerkiksi keskitetyn tietopalvelun käyttöön tarkoitetun tietojärjestelmän rakentamista sekä muita avustavia tehtäviä.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan on epäselvää, täyttääkö suunniteltu ratkaisu yhteisrakentamislain 6 §:n ja perustuslain vaatimukset. Vaikuttaa siltä, että osakeyhtiölle siirrettävät tehtävät voivat tosiasialliselta luonteeltaan muodostua laajemmiksi kuin vain avustaviksi ja teknisiksi tehtäviksi.

Johtojen sijaintitietopalveluliiketoimintaa harjoittaa maassamme tällä hetkellä useampi julkinen ja yksityinen toimija kilpailluilla markkinoilla. Kunnille avoimilla markkinoilla tasapuolisin edellytyksin toimivat yritykset ovat tärkeitä kumppaneita yhdyskuntien ja niiden teknisen infrastruktuurin rakentamisessa ja kunnossapidossa. Kuntaliitto pitää huolestuttavana, että Suomen Erillisverkot -konserniin näyttää Traficomin ehdottaman palvelun järjestämistavan myötä muodostuvan mahdollisuus alan tervettä kilpailua ja verkkoinfrastruktuuria koskevien paikkatietopalvelujen kehittymistä uhkaavalle toimintatavalle.

Kuntaliitto muistuttaa jo aiemmin 10.5.2019 Traficomille lähetetyssä alan toimijoiden yhteisessä muistiossa esitetyistä epäkohdista ehdotetussa toimintamallissa:

1. Tietoturva: Tietojen keskittäminen yhteen pisteeseen ja kopiotietokantojen luominen, tietojen jatkuva siirtely ja ylläpitotoimet todennäköisemmin kasvattavat tietoturvariskiä sen sijaan että tietoturva paranisi.
2. Ratkaisun tekninen haastavuus: Verkkotietojen kerääminen on hyvin kallis ja teknisesti erittäin vaativa tehtävä, jonka onnistumisesta Traficomin esittämällä menetelmällä ei ole varmuutta.
3. Verkkotoimijoiden erilaisuus: Traficom esittää tietosisällöille yhtenevää toimintamallia, vaikka verkonomistajien näkökulmat ovat toisistaan poikkeavia. Teleyhtiöiden, energiayhtiöiden, kuntien ja vesihuoltolaitosten tarpeet poikkeavat toisistaan merkittävästi, ja menettelyä on tarpeen muokata kaikille sopivaksi.

Kuntaliitto huomauttaa, että kunnilla on muista verkonhaltijoista poiketen useita rooleja verkkoinfrastruktuurin tietojen tuottajana, hallinnoijana ja käyttäjänä. Kunnat omistavat katuverkon ja toimivat kadunpitäjinä. Katuverkon osalta ne ovat sijaintitiedon tuottajia ja haltijoita. Väylien ja yleisten alueiden rakentajina ne ovat myös muiden verkkotoimijoiden verkostojen sijaintitiedon käyttäjiä. Erityisesti pienemmissä kunnissa myös vesihuoltolaitokset toimivat osana kunnan organisaatiota taseyksikkönä tai liikelaitoksena. Kunnan yhtiöt puolestaan toimivat muun muassa vesi- ja energiahuollon aloilla, ja ovat itsenäisiä verkostotiedon tuottajia, haltijoita ja käyttäjä.

Useilla suuremmilla kunnilla on lisäksi omia järjestelmiä johtotietojen hallintaan ja niiden keskitettyyn luovuttamiseen. Näistä järjestelmistä tiedot saadaan suoraan mm. kaivajille ja kuntien eri valmisteluprosesseihin, eikä näissä kunnissa nähdä tarkoituksenmukaisena omien palvelujen korvaamista Traficomin ehdottamalla palvelulla, vaan se tuo niille lisää velvoitteita ilman vastaavia hyötyjä.

Toimitettavaksi määrätyt tiedot

Kuten edellä on todettu, yhtiön liiketoiminnan periaatteista tai siitä, miten ja mihin sinne toimitettavia tietoja käytetään ei ole kerrottu riittävästi, jotta yksityiskohtaisiin teknisiin määräyksiin olisi edellytyksiä ottaa kantaa. Kuntaliitto haluaa kuitenkin tässä yhteydessä tuoda esiin eräitä yleisempiä havaintoja määräysluonnokseen liittyen.

Sijaintitietojen osalta pyydetään toimittamaan johtokartat, muttei lainkaan niiden taustana olevaa pohjakarttaa. Asemakaava-alueilla tämä on tyypillisesti kunnan laatima ja ajan tasalla pitämä pohjakartta, jonka päälle johdonomistajat ovat omat johtokarttansa laatineet. Pohjakarttana tulisi käyttää parasta mahdollista karttaa, eli käytännössä kantakarttaa. Ehdotettu sijaintitietopalvelu joutuisi kuitenkin tässä tapauksessa tukeutumaan Maanmittauslaitoksen usein epätarkempaan maastotietokantaan. Lähtökohtaisesti johtokartan ja pohjakartan tulee perustua yhtenevään aineistoon, muutoin tiedon käyttäjälle aiheutuu suuri ennalta arvaamaton riski tiedon epäluotettavuudesta. Tästä palvelun tuottajaksi ehdotettu sijaintitietopalvelu on vastuussa. Mikäli ehdotettu sijaintitietopalvelun tuottaja hankkisi kuntien kantakarttoihin perustuvat pohjakartta-aineistot, laajenisi palvelun rakentamistyö olennaisesti.

Suunnitteluvaiheessa olevien maastoon jo asennettujen, mutta vielä käyttöön ottamattomien johtojen ja kaapeleiden sijaintitietoja ei vaadita toimitettavaksi. Tällaiset, vielä kytkemättä olevat johdot muodostavat usein merkittävän vaurioriskikohteen kaivajille.

Kuntaliitto muistuttaa lisäksi, että erityisesti tiekuntien ja vesiosuuskuntien joukossa on huomattava määrä yhteisrakentamislain tarkoittamia verkkotoimijoita, joiden toiminta kohdistuu vähäiseen käyttäjämäärään, on alueellisesti suppeaa ja taloudellisesti vähämerkityksellistä, ja jotka siten rajataan lain soveltamisalan ulkopuolelle. Lausunnolla olevassa määräyksen perustelumuistiossa on ehdotettu alueellisesti suppean toiminnan rajaksi alle 5 kilometrin verkostopituutta. Kuntaliiton näkemyksen mukaan erityisesti toiminnan alueellista laajuutta kuvaavan rajan tulisi olla vain ohjeellinen ja tapauskohtainen harkinta on välttämätöntä.

Keskitetty tietopiste on tarpeellinen

Kuntaliitto pitää perusteltuna sellaisen keskitetyn tietopisteen perustamista, josta on/off-tasoinen tieto määrätyn alueen verkkoinfrastruktuurista verkonhaltijoittain on saatavissa yhdellä tietopyynnöllä. Esimerkiksi Ruotsissa käytössä olevasta toimintatavasta olisi mahdollista kehittää Suomeen soveltuva, vastaavilla perusperiaatteilla toimiva järjestelmä. Sen sijaan emme pidä toteuttamiskelpoisena ehdotettua yhden yhteisen kopiotietokannan muodostamista kokoamalla se eri toimijoiden järjestelmistä. Järjestelystä aiheutuu tarpeettomia kustannuksia, se on tietoturvan kannalta ongelmallinen ja ei perusperiaatteeltaan edusta ajanmukaista tietojen hallintaa, jossa ajantasainen tieto on saatavilla sieltä, missä tieto syntyy. Tiedot tulee välittää käyttäjille rajapintojen avulla alkuperäislähteestä, joita verkkotoimijat osana omaa liiketoimintaansa joka tapauksessa ylläpitävät. Mikäli jollakin yleensä pienemmällä verkkotoimijalla ei ole tietojen välittämiseen soveltuvaa järjestelmää käytössä, tulisi tietopisteen tarjota tällaiselle toimijalle tietojen siirtoon tarvittava käyttöliittymä.

Yhteenveto

Koska edellä mainituista liikenne- ja viestintäviraston suunnitteleman sijaintitietopalvelun olennaisista toimintaperiaatteista ei ole riittävää tietoa, Kuntaliitto ei katso olevan edellytyksiä tässä vaiheessa lausua yksityiskohtaisia teknisiä vaatimuksia sisältävästä määräysluonnoksesta laajemmin. Sijaintitietopalvelun toteutustapa tulisi ensin valmistella uudelleen avoimesti laajassa yhteistyössä alan toimijoiden kanssa.
 
SUOMEN KUNTALIITTO
 
Jarkko Huovinen                                                Paavo Taipale
johtaja, alueet ja yhdyskunnat                         yhdyskuntatekniikan päällikkö