HE 149/2020 vp eduskunnalle laeiksi kaksivuotisen esiopetuksen kokeilusta sekä varhaiskasvatuslain muuttamisesta

Kuntaliitto kiittää mahdollisuudesta lausua laista kaksivuotisen esiopetuksen kokeiluun liittyen. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki kaksivuotisen esiopetuksen kokeilusta sekä muutettavaksi varhaiskasvatuslakia. Kokeilu toteutettaisiin vuosina 2021—2024. Kokeiluun osallistuvat kunnat ja esiopetuksen toimipaikat valittaisiin ositettuna satunnaisotantana. Kokeilun kohdejoukkoon kuuluisivat kokeilukuntien vuonna 2016 ja 2017 syntyneet lapset. Esitys liittyy valtion vuoden 2021 talousarvioesitykseen ja on tarkoitettu käsiteltäväksi sen yhteydessä. Kokeilulaki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian syksyllä 2020 ja olemaan voimassa 31.5.2024 saakka.

Kuntaliitto pitää tärkeänä, että kokeilusta säädetään erillinen kokeilulaki.

Kokeilun tavoitteena on muun muassa vahvistaa koulutuksellista tasa-arvoa lisäämällä 5-vuotiaiden lasten osallistumista suunnitelmalliseen kasvatus- ja opetustoimintaan, kehittää esiopetuksen laatua ja vaikuttavuutta, selvittää esi- ja alkuopetuksen välisiä jatkumoita, perheiden palveluvalintoja, kuntien toimintakäytäntöjä sekä saada tietoa kaksivuotisen esiopetuksen vaikutuksista lasten kehitys- ja oppimisedellytyksiin, sosiaalisiin taitoihin ja terveen itsetunnon muodostumiseen.

Kuntaliitto huomauttaa, että kokeilun yhteydessä tulisi myös arvioida erillisen esiopetuskokonaisuuden toteuttamista. Olisiko esiopetuksen tavoitteet saavutettavissa varhaiskasvatuslakia ja perusopetuslakia muuttamalla, eikä säätämällä erillistä 5–6-vuotiaiden opetuskokonaisuutta omine varhaiskasvatus- ja opetussuunnitelmineen. Lapsen näkökulmasta on tavoitteena kuitenkin saavuttaa eheä kokonaisuus.

Kunnan osallistuminen kokeiluun

Esityksen 4 §:ssä ehdotetaan miten kokeilukunnat ja kokeilun kohdejoukko valitaan. Kuntaliitto pitää hyvänä, että kokeiluun tulisi kattava edustus eri kieliryhmistä ja erikokoisissa kunnissa järjestetystä kokeiluun liittyvästä esiopetuksesta. Lakiesityksessä jää kuitenkin epäselväksi onko kokeiluun osallistuminen kunnalle velvoittavaa.

Kuntaliitto kiinnittää huomiota siihen, että perustuslaissa säädetään kuntien itsehallinnon perustuslainsuojasta. Perustuslain 121 § edellyttää, että kuntien tehtävistä säädetään lailla. Kunnille ei voi antaa uusia tehtäviä eikä ottaa pois tai rajoittaa tehtäviä muuten kuin lailla. Kuntaliitto toteaa, että esityksestä puuttuvat täsmälliset säännökset kunnan velvollisuudesta osallistua kokeiluun. Myös muilta osin kuntien tehtävistä tulee säätää lailla. Viranomaisten harkintavaltaa ohjaavat säännökset kokeilukuntien ja toimipaikkojen valinnasta edellyttävät täsmentämistä sekä esimerkiksi sen pohtimista, onko tehtävä mahdollista antaa esitetyllä tavalla tutkijaryhmälle.

Kuntaliitto vaatii, että kunnalla tulee olla mahdollisuus jäädä kokeilun ulkopuolelle ja tilalle voidaan valita joku muu kohdejoukkoon sopiva kunta.
 

Kunnan vastuu huoltajien informoinnista

Esityksen 6 §:n mukaan kokeilukunnat huolehtisivat kokeilun paikallisesta toimeenpanosta kuten kuntien alueella asuvien kohdejoukkoon kuuluvien lasten ja näiden huoltajien riittävästä informoinnista ja paikallisen kokeiluopetussuunnitelman laatimisesta. Esityksen mukaan olisi erityisen tärkeää, että kokeilukunta informoi kokeilun kohdejoukkoon kuuluvia perheitä riittävästi. Kuntaliitto pitää ongelmallisena, että pääasiallinen informaatiovastuu jää yksin kokeiluun valitulle kunnalle. Kuntaliitto toteaa, että asiaan liittyvien perheiden informointi ja tukimateriaali olisi hyvä tehdä yhteistyössä opetus- ja kulttuuriministeriön ja Opetushallituksen kanssa.

Esityksen perusteluissa käsitellään lapsen osallistumista kokeilun mukaiseen esiopetukseen vuoroasumistilanteissa. Kuntaliitto toteaa, että vuoden 2019 lopussa lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta annettua lakia muutettiin siten, että laki tunnistaa lapsen vuoroasumisen. Vuoroasumisessakin lapsella on vain yksi virallinen asuinpaikka. Kunnan perusopetuslain mukaisen esiopetuksen järjestämisvelvollisuus syntyy vain lapsen virallisesta asuinpaikasta. Kuntaliitto huomauttaa, mikäli kokeilussa halutaan poiketa tästä velvoitteesta, tulee siitä säätää lailla. Kuntaliitto toteaa, että kokeiluun osallistuvan lapsen tulisi voida osallistua esiopetukseen täysimääräisesti.

Taloudellisten vaikutusten arviointi

Esityksen mukaan kokeiluun on varattu rahoitusta yhteensä 30 miljoona euroa ja kokeilun kulut rahoitetaan kokonaisuudessaan opetus- ja kulttuuriministeriön momentilta (29.10.20). Esityksen mukaan kokeilukunnalle korvataan erityisavustuksella kaksivuotiseen esiopetukseen osallistuvien lasten ensimmäisestä esiopetusvuodesta kunnalle aiheutuvat laskennalliset varhaiskasvatuksen asiakasmaksutulojen menetykset ja esiopetuksen lisäkustannukset osallistuvien lasten määrän, kunnan keskimääräisten varhaiskasvatuksen asiakasmaksujen ja esiopetuskustannusten mukaan.

Kuntaliitto huomauttaa, että kokeiluun liittyvien kustannusten arvioiminen on vaikeaa, eikä voida olla täysin varmoja esitetyn rahoituksen riittävyydestä. Lisäksi Kuntaliitto kiinnittää huomiota siihen, että hallituksen esityksessä talousarvioksi vuodelle 2021 ei ole vielä tehty tarvittavaa kustannusvarausta kokeilun käynnistämiseksi. Kuntaliitto vaatii, että kokeilun todelliset kustannukset arvioidaan kokeilun jälkeen.
 

Koulumatkaetuus

Koulumatkaetuuden tai mahdollisen kuljetuksen järjestämisen osalta on haastavaa käyttää keskimääräistä kustannusta, koska kyse on pienistä lapsista. Esityksen mukaan perusopetuslain 32 §:stä poiketen ensisijainen koulumatkaetuus olisi oppilaan kuljettamista tai saattamista varten myönnettävä riittävä avustus. Toissijainen vaihtoehto olisi kunnan järjestämä kuljetus sekä riittävän valvonnan toteuttaminen kuljetuksen ajaksi. Kustannusten korvaamisen osalta on asiaa vaikea määritellä nykyisten toteutuneiden esiopetuskustannusten näkökulmasta. Kuntaliitto esittää kuljetuskustannusten korvaamista kokeilun ensimmäisen vuoden osalta todellisten toteutuneiden kustannusten mukaan. Lisäksi Kuntaliitto huomauttaa, että verottajalta kannattaa selvittää onko avustus huoltajalle verovapaata tuloa.

Kuljetuksen järjestämisen osalta tulee selventää toimintatapaa, jossa perhe ei halua ensisijaista esityksessä mainittua matkaetuutta vaan edellyttää kuljetuksen järjestämistä kunnan toimesta. Kuntaliiton näkemyksen mukaan kunta on toiminut velvoitteensa mukaisesti päättäessään matkaetuudesta perheelle, jolle ensisijainen vaihtoehto katsotaan olevan tosiasiallisesti mahdollinen.Kuntaliitto vaatii asian tarkempaa määrittelyä kunnan kuljetuksen järjestämisvelvoitteen osalta.

Lisäksi Kuntaliitto huomauttaa että, perusopetuslain mukaan koulumatkalla sattuneen tapaturman hoito on oppilaalle maksuton. Esityksen perustelujen mukaan kunnan järjestämän kuljetuksen osalta edellytetään valvontaa ja odotetaan, että kuljetusta järjestettäisiin jo nykyisessä laissa määritetyn kilometrirajan alle jäävien matkojen osalta. Kustannuksia ei esityksessä ole tältä osin arvioitu. Kuntaliitto muistuttaa, että kuntien tehtävistä tulee kaikilta osin säätää lailla ja aiheutuneet kustannukset korvata täysimääräisesti.
 

Oppilaan tuki ja oppilashuollon palvelut

Esityksen mukaan kokeilussa on tarkoitus mahdollisimman pitkälti hyödyntää tavalliseen yksivuotiseen esiopetukseen soveltuvia säännöksiä. Lähtökohtaisesti kaksivuotiseen esiopetukseen sovelletaan kaikkia perusopetuslain ja sen nojalla annettuja säännöksiä, jollei säännöksessä erikseen todeta, että sitä sovelletaan vain perusopetukseen. Lisäksi kaksivuotiseen esiopetukseen sovelletaan oppilas- ja opiskelijahuoltolakia kuten esiopetukseen muutenkin. Käytännössä tämä tarkoittaa, että lainsäädännön piiriin tulee uusi, nykyistä nuorempi ikäluokka. Esiopetuksen järjestäjällä on velvollisuus järjestää perusopetuslain mukaisesti mm. oppilaan tukea sekä 31 §:ssä säädettyjä palveluja. Lisäksi voimassa olevan esiopetuksen opetussuunnitelman perusteissa ohjataan, että tuen tarve arvioidaan ja sitä koskevat ratkaisut sekä perusopetuslain mukaiset päätökset tehdään mahdollisimman pian esiopetuksen alettua. Kuntaliitto esittää huolensa siitä, että kokeilulain yhteydessä ei ole riittävissä määrin huomioitu voimassa olevien oppilaan tuen palveluita koskevien säädösten soveltuvuutta nykyistä nuorempien lasten kasvun ja kehityksen kannalta. Kunnille kyseessä on merkittävä muutos, joka vaikuttaa mm. hallinnolliseen päätöksentekoon ja resursointiin ml. henkilöstön osaamisen ja perehdyttämisen osalta.  Kuntaliitto edellyttää, että lain soveltamista täsmennetään, jotta oppilaan oikeusturva ja kunnan velvoitteet ovat kaikille osapuolille selkeät.
 

Kokeilun suhde kotihoidontuen sisaruskorotukseen

Mikäli lapsi pääsee esiopetuskokeiluun mukaan ei perhe menetä mahdollista kotihoidontuen sisaruskorotusta. Samassa kunnassa on kuitenkin vastaavassa tilanteessa olevia lapsia, jotka eivät kokeiluun pääse ja varhaiskasvatukseen osallistumisen esteenä voi olla kotihoidontuen sisaruskorotuksen menetys. Esityksessä tulee selkeästi ottaa kantaa lasten yhdenvertaisen kohtelun näkökulmasta kotihoidon tuen sisaruskorotuksen osalta.
 

Esiopetukseen ottamisesta tehtävä päätös

Kuntaliitto kiinnittää huomiota nk. kaksivuotiseen esiopetukseen osallistumisesta tehtävästä päätöksestä. Nyt kuvattu päätöksentekoprosessi on hallinnollisesti työläs. Tarkoituksena esityksen mukaan on, että jokainen kokeiluun osallistuvan viisivuotiaan hakemus tulee hyväksyä. Kuntaliitto pohtii, että tarvitaanko näin ollen muutoksenhakuoikeutta?

Yleisiä huomioita

Kuntaliitto esittää erityisen huolen esiopetukseen kelpoisten opettajien määrän riittävyydestä. Kuntaliitto muistuttaa, että nykyisten kelpoisuusehtojen mukaan sosionomitaustainen varhaiskasvatuksen opettajaksi kelpoinen henkilö ei ole kelpoinen toimimaan opettajana esiopetuksessa. Kokeilu ei saa aiheuttaa tilannetta, jossa kelpoisten varhaiskasvatuksen opettajien saatavuus entisestään pahenee laadukkaan varhaiskasvatuksen toteuttamisen osalta. Tällä hetkellä kelpoisista varhaiskasvatuksen opettajista on pulaa eri puolilla Suomea, joten myös kaksivuotisen esiopetuskokeilun yhteydessä on mahdollista, että kelpoisia varhaiskasvatuksen opettajia ei saada rekrytoitua riittävästi.
 

SUOMEN KUNTALIITTO

Terhi Päivärinta                         Jarkko Lahtinen
johtaja, opetus ja kulttuuri         kehittämispäällikkö