HE (86/2020) laeiksi perusopetuslain ja Helsingin eurooppalaisesta koulusta annetun lain väliaikaisesta muuttamisesta

Kuntaliitto kiittää mahdollisuudesta tulla kuulluksi.

Tausta

Perusopetuslain 4 §:n mukaan kunta on velvollinen järjestämään alueellaan asuville esi- ja perusopetusta. Oppilaan koulupaikan tai muun opetuksen järjestämispaikan määräytymisestä säädetään perusopetuslain 6 §:ssä. Sen mukaan kunta on velvollinen järjestämään jokaiselle oppivelvolliselle sekä esiopetusta ja lisäopetusta saavalle ns. lähikoulupaikan tai muun opetuksen järjestämispaikan. Perusopetuslain 28 §:n 1 momentin nojalla perusopetuksessa oppilaalla on oikeus käydä hänelle osoitettua, perusopetuslain 6 §:ssä tarkoitettua koulua tai muuta opetuksen järjestämispaikkaa. Kunta voi perustellusta opetuksen järjestämiseen liittyvästä syystä opetuskieltä muuttamatta vaihtaa opetuksen järjestämispaikkaa. Lain esitöiden (HE 86/1997 vp) mukaan ”kun 28 §:n 1 momentissa säädetään oppivelvolliselle oikeus käydä kunnan osoittamaa koulua, kunnan päätös koulun vaihtamisesta edellyttää sellaista tosiasiallista syytä, joka estää mainitun koulun käymisen. Tällaisen syynä voi tulla kysymykseen, että toiminta lakkautetaan tai koulu tulee käyttökelvottomaksi. Oppilaaseen liittyvistä syistä tehtävä koulun vaihtaminen edellyttää, mikäli mahdollista, yhteisymmärrystä oppilaan huoltajien kanssa.” Käytännössä koulupaikan vaihtaminen edellyttää yksilökohtaista nimetyn oppilaan oppilaaksi ottamista koskevaa päätöstä, johon perusopetuslain 42 §:n nojalla on oikeus hakea muutosta aluehallintovirastolta. 

Kuntaliitto lausuu:

Hallituksen esityksessä perusopetuslakiin ehdotetaan lisättäväksi uusi 20 a §, jossa säädettäisiin poikkeuksellisista opetusjärjestelyistä. Pykälä olisi määräaikainen ja sen olisi tarkoitus olla voimassa 1.8.-31.12.2020.

Pykälän 1 momentin mukaan ”Jos opetusta ei tartuntatautilain (1227/2016) 58 §:n nojalla annettavan päätöksen johdosta voida järjestää turvallisesti lähiopetuksena koulussa tai muussa opetuksen järjestämispaikassa, voidaan opetuksessa siirtyä opetuksen järjestäjän päätöksellä poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin, jos se opetuksen järjestämiseksi on välttämätöntä. Oppilaan oikeus opetukseen tulee turvata myös poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana tässä laissa tai sen nojalla säädetyn tai määrätyn mukaisesti.”

Kuntaliitto toteaa, että pykälässä annetaan opetuksen järjestäjälle mahdollisuus päättää poikkeuksellisista opetusjärjestelyistä. On epäselvää, mitä poikkeukselliset opetusjärjestelyt tosiasiallisesti tarkoittavat ja mitkä sen vaikutukset ovat perusopetuslaissa säädettyihin kunnan velvollisuuksiin ja oppilaan oikeuksiin. Kuntaliitto kiinnittää huomioita siihen, että perusopetuslakiin nyt esitettyä poikkeussäännöstä (20 a §) ei ole arvioitu suhteessa perusopetusta koskevaan lainsäädäntöön kokonaisuudessaan.

Kuntaliitto toteaa, että tartuntatautilain 58 §:n 1 momentissa säädettyjen edellytysten täyttyessä kunnan tartuntatautien torjunnasta vastaava toimielin voi päättää toimialueellaan oppilaitosten tilojen sulkemisesta. Lisäksi oppilaitoksen tilojen sulkemisen edellytyksenä on, että toimenpide on välttämätön yleisvaarallisen tartuntataudin leviämisen estämiseksi. Kuntaliitto toteaa, että perusopetuslaissa säädettyjen poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden käyttöönoton edellytyksenä on tartuntatautilain 58 §:n mukainen päätös koulun tilojen sulkemisesta, josta päättää tartuntatautilain mukaan toimivaltainen viranomainen.

Ehdotetun perusopetuslain mukaisten poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden käyttöönotto edellyttää kunnan päätöstä. Ehdotetussa perusopetuslain 20 a §:ssä ei säädetä toimivaltaisesta päätöksentekijästä, joten kunnan valtuuston on hallintosäännöllä määrättävä kunnassa toimivaltainen päätöksentekijä.

Tämän jälkeen kunnassa toimivaltaisella viranomaisella on mahdollisuus päättää poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden käyttöönotosta, jos se opetuksen järjestämiseksi on välttämätöntä.    

Pykälän 1 momenttiin ei sisälly nimenomaista mainintaa siitä, mitä vuosiluokkia tai perusopetuslain mukaista opetusta poikkeukselliset opetusjärjestelyt voivat koskea. Lain perustelujen mukaan niiden piirissä voisivat olla perusopetuksen 4.-9. vuosiluokan ja lisäopetuksen oppilaat.

Kuntaliitto kysyy, onko 1 momentin toinen virke tarpeellinen. Pääsääntöisesti oppivelvollisuudesta ja perusopetusopetuslain mukaisesta opetuksesta säädetään perusopetuslaissa. Poikkeuksellisia opetusjärjestelyjä koskeva 20 a § muodostaa tähän poikkeuksen. Muilta osin siinäkin tilanteessa oppilaan opetus tulee järjestää perusopetuslain ja sen nojalla säädetyn ja määrätyn mukaisesti.  

Pykälän 2 momentin mukaan ”Poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtymistä koskeva päätös voidaan tehdä enintään yhden kuukauden ajaksi kerrallaan. Poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden aikana opetusta järjestetään osittain tai kokonaan muuna kuin lähiopetuksena etäyhteyksiä hyödyntäen.”

Kuntaliitto toteaa, että perusopetuslain mukaisten poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden käyttöönotto olisi 20 a §:n 1 momentissa sidottu tartuntatautilain 58 §:n mukaiseen päätökseen. Tartuntatautilain 58 §:n 3 mom. mukaan koulun tilojen sulkemista koskeva päätös voidaan tehdä enintään yhden kuukauden ajaksi ja lisäksi säädetään siitä, että toimenpiteet on heti lopetettava, kun tartunnan vaaraa ei enää ole.

Kuntaliiton käsityksen mukaan myös perusopetuslain 20 a §:n 2 momentissa säädetyn poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden kestoa koskeva sääntely tulisi selkeästi sitoa tartuntatautilain 58 §:n mukaisen päätökseen ajalliseen kestoon. Ainakin lainsäätäjän tulisi selkeyttää, mihin perusopetuslaissa säädettyjen poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden tätä pidempi kesto voisi perustua.  

Pykälässä on käytetty termiä ”muuna kuin lähiopetuksena etäyhteyksiä hyödyntäen”. Kuntaliitto toteaa, että perusopetuslaki ei tunnista etäyhteyksiä hyödyntävää opetusta, eikä sitä ole tässäkään tilanteessa lain tasolla määritelty. Esityksen säännöskohtaisissa perusteluissa on pyritty esimerkkien kautta kuvaamaan mitä perusopetuksen järjestäminen etäyhteyksiä hyödyntäen tarkoittaisi. Näin ollen syntyy vaikutelma, että perusteluissa kuvatut erilaiset opetusjärjestelyt ovat poikkeuksellisissa opetusjärjestelyissä hyväksyttäviä. Näihin siirtyminen ei perustelujen mukaan myöskään edellytä paikallisen opetussuunnitelman muuttamista.  

Pykälän 3 momentin mukaan opetuksen järjestäjällä on velvollisuus järjestää 16, 16 a, 17 ja 17 a §:ssä tarkoitettua oppimisen tukea sekä 31 §:ssä säädettyjä palveluja ja etuuksia sellaisilla toteuttamistavoilla kuin se on olosuhteisiin nähden mahdollista toteuttaa. Opetuksen järjestäjällä on velvollisuus muuna kuin lähiopetuksena annettavassa opetuksessa antaa kaikille oppilaille maksuton ateria.

Kuntaliitto toteaa, että pykälän perusteella jää epäselväksi, missä tilanteessa kunta voi em. oppimisen tukea ja 31 §:ssä säädettyjä palveluja ja etuuksia järjestää vain sellaisilla toteuttamistavoilla kuin se olosuhteisiin nähden on mahdollista. Sovelletaanko säännöstä vain siinä 20 a §:n 1 mom. tilanteessa, jossa koulun tilat ovat tartuntatautilain 58 §:n nojalla suljettu ja opetuksen järjestäjä on päättänyt perusopetuslain 20 a §:n mukaisten poikkeuksellisten opetusjärjestelyjen käyttöönotosta.

Pykälän 4 momentin mukaan ”mitä 1-2 momentissa säädetään, ei koske esiopetuksen oppilaita, perusopetuksen 1-3 vuosiluokkien oppilaita, 17 §:ssä tarkoitettujen erityisen tuen päätöksen saaneita oppilaita, 25 §:n 2 momentissa tarkoitetuille pidennetyn oppivelvollisuuden oppilaita eikä perusopetuslain 5 §:ssä tarkoitettuja valmistavan opetuksen oppilaita.

Ehdotetun 20 a §:n 4 momentin mukaan 1-2 momentissa säädettyjä poikkeuksellisia opetusjärjestelyjä ei sovelleta tähän oppilasryhmään. Tilanne, jossa koulun tilat ovat tartuntatautilain 58 §:n nojalla suljettu, vaikeuttaa merkittävästi kunnan mahdollisuutta järjestää näiden oppilaiden opetus. Kuntaliitto kiinnittää huomiota, että esityksessä ei ole arvioitu, miten näiden oppilaiden opetus tartuntatautilain 58 §:n mukaisessa tilanteessa, jossa koulun tilat ovat suljettu, toteutettaisiin ja turvattaisiin.  

Onko tilanteessa mahdollista soveltaa ja mikä on ehdotetun poikkeuksellisia opetusjärjestelyitä koskevan 20 a §:n suhde voimassa olevaan perusopetuslain 23 §:n 3 momenttiin, jonka mukaan ”milloin opetusta ei pakottavasta syytä ole voitu järjestää työpäiviksi määrättyinä päivinä eikä opetussuunnitelman mukaisia tavoitteita voida muutoin saavuttaa, on menetetyt työpäivät korvattava lisäämällä työpäiviä enintään kuudella päivällä.”

Pykälän 5 momentin mukaan ”jos oppilaan opetusta ei tartuntatautilain 57, 60 ja 63 §:ssä tarkoitetuissa tilanteissa voida järjestää lähiopetuksen, opetus voidaan järjestää 18 §:ssä tarkoitetuin erityisin opetusjärjestelyin.”

Kuntaliitto suhtautuu varauksella perusopetuslain 18 §:n soveltamiseen. Voimassa olevan perusopetuslain 18 §:n mukaan oppilaan opiskelu voidaan järjestää osittain toisin kuin perusopetuslaissa ja sen nojalla säädetään ja määrätään. Pykälän soveltaminen ei anna mahdollisuutta poiketa oppilaan perusopetuslain mukaisista etuuksista, oikeuksista ja palveluista. Sen lisäksi 18.1 §:n 3 kohdan soveltaminen perustuu oppilaan terveydentilaan liittyviin syihin. Pykälän soveltaminen edellyttää aina yksilökohtaista, nimettyä oppilasta koskevaa hallintopäätöstä, johon on perusopetuslain 42 §:n mukainen muutoksenhakumahdollisuus. Perusopetuslain 18 § on poikkeussäännös, jonka laajennetun soveltamisen oikeutusta ja vaikutuksia koronaepidemian aikana, ei ole riittävästi arvioitu. Vaikutusten arviointi on välttämätöntä, jotta perusopetusta koskevaan lainsäädäntöön saataisiin lisättyä pysyvästi tunnistettua tarvetta koskevat säännökset.

Yleisiä huomioita

Kuntaliitto pitää tärkeänä, että on tunnistettu tarve sisällyttää perusopetuslakiin säännökset, joilla tartuntatautilain mukaisiin tilanteisiin voidaan opetusjärjestelyin vastata. Kuntaliitto on myös tunnistanut tarpeen, että perusopetusta koskevaan lainsäädäntöön pysyvästi lisättäisiin säännökset erilaisiin poikkeus- ja häiriötilanteisiin, joilla voi olla vaikutuksia opetuksen järjestämiseen. Esimerkiksi jo syksyllä voi syntyä myös tilanteita, joissa opetushenkilöstöä ei koronaepidemian vuoksi ei ole riittävästi.

Säädösvalmistelun kiireellisyyden vuoksi, hallituksen esitys ei ole ollut lausuntokierroksella. Näin ollen lainsäädännön ja sen toimivuuden arviointi on osin haasteellista.

Vaikutusten arviointi

Kuntaliiton näkemyksen mukaan esityksen taloudellisia vaikutuksia on vähätelty. Kuntaliiton tietojen mukaan esityksen taloudellisia vaikutuksia on vaikea ennalta arvioida. Mikäli opetuksen järjestäjä ottaa poikkeukselliset opetusjärjestelyt käyttöön, on selvää, että kustannuksia syntyy esimerkiksi laitteista, yhteyksistä, etäyhteyksien päässä olevien oppilaiden aterioinnin poikkeuksellisesta toteuttamisesta, päällekkäisistä opetusjärjestelyistä henkilöstökuluineen ja koulumatkaetuuden järjestämisestä. Perusopetuksen tulee olla oppilaalle maksutonta.

Kuntaliitto toteaa, että poikkeuksellisten opetusjärjestelyiden käyttöön ottaminen edellyttää kunnilta useaa päätöstä eri hallinnon tasolla. Esityksessä ei ole arvioitu kunnan päätöksentekovelvollisuutta perustuslain 21 §:n valossa.  

Oppilaat ovat opetuksen järjestäjän vastuulla opetuksen järjestäjän toiminnassa, lisäksi perusopetuslaissa säädetään mm. opetukseen osallistuvan oikeudesta turvalliseen oppimisympäristöön ja maksuttomaan tapaturman hoitoon koulun ohella muussa opetuksen järjestämispaikassa. Kuntaliitto edellyttää, että tilanteessa, jossa koulun tilat ovat tartuntatautilain nojalla suljettu ja opetus joudutaan järjestämään muuna kuin lähiopetuksena, tulee myös opetuksen järjestäjän vastuuta em. osin rajoittaa.

Kuntaliitto pitää hyvänä, että lain toimeenpanoa tullaan tukemaan muun muassa ohjeistuksilla.

Kuntaliitto toteaa, että poikkeuksellisissa opetusjärjestelyissä tietoturva- ja tietosuojavaatimusten varmistamiseksi, tarvitaan selkeät viranomaisohjeet.  

Poikkeuksellisiin opetusjärjestelyihin siirtyminen vaikuttaa oppilaiden yhdenvertaiseen kohteluun. Käytännön arviointi, kuinka oikeus saada perusopetusta voidaan yhdenvertaisesti toteuttaa, on hankalaa tilanteessa, jossa opetusjärjestelyissä tehdään poikkeuksia. Tähän tarvitaan viranomaisten tukea.

SUOMEN KUNTALIITTO
 

Terhi Päivärinta
johtaja, opetus ja kulttuuri

Mari Sjöström
erityisasiantuntija