Kuntaliiton lausunto hallituksen esityksestä sähköisen viestinnän palveluista annetun lain muuttamiseksi

Yleiset huomiot esityksestä

Suomen Kuntaliitto kiittää mahdollisuudesta lausua otsikossa mainitusta hallituksen esityksestä. Samalla Kuntaliitto kiinnittää huomiota siihen, että kuntia koskevasta lakiesityksestä on tarpeen pyytää lausuntoja myös suoraan kunnilta. Tätä lakiesitystä koskevaa lausuntopyyntöä ei ollut lähetetty yhteenkään kuntaan, vaikka se oli lähetetty suurelle joukolle muita yhteiskunnan toimijoita.

Tietoverkkojen kehittäminen on tärkeää kunnille, jotta kuntien omille palveluille ja alueen elinkeinoille tärkeät palvelujen digitalisoinnin tavoitteet voidaan saavuttaa.

Kuntaliitto keskittyy tässä lausunnossa lähinnä telekaapelien ja langattomien tietoliikenneverkkojen tukiasemien (pienalueen liityntäpisteiden) sijoittamista säätelevän 229 §:n sisältöön.

Tukiasemien sijoittaminen liittyy keskeisesti kunnan vastuuseen kadunpidosta, josta säädetään maankäyttö- ja rakennuslain (MRL) 84 §:ssä. Kunta vastaa katurakenteen ja erilaisten katualueen yläpuolisten ja alapuolisten johtojen, laitteiden ja rakenteiden yhteensovittamisesta (esim. sähkö, tietoliikenne, vesi, kaukolämpö). Tämä yhteensovittaminen edellyttää kunnalle riittävää toimivaltaa, jotta tästä lakisääteisestä tehtävästä pystytään huolehtimaan asianmukaisesti. Osaltaan myös kunnossa- ja puhtaanapitolaissa (669/1978) säädetty ilmoitusvelvollisuus kadulla ja yleisillä alueilla tehtävistä töistä mahdollistaa em. tehtävästä huolehtimisen. Lakiesityksen jatkovalmistelussa on varmistettava, ettei tätä toimivaltaa heikennetä.

Kuntaliitto pitää luonnoksessa hyvänä sitä, että kansallinen sääntely jättäisi soveltamiseen jossain määrin liikkumavaraa ja mahdollisuuden sovittaa muun muassa viranomaisen asettamat, sijoittamista koskevat, ehdot kulloisiinkin paikallisiin olosuhteisiin. Lain perustelut näyttäisivät myös antavan tukea monien nykyisten toimintatapojen soveltamiseen jatkossakin. Esimerkiksi kunnossa- ja puhtaanapitolain mukaista ilmoitusmenettelyä ei ole tulkittu teledirektiivin (2018/1972) 57 artiklassa tarkoitetuksi kaavoitusluvaksi tai muuksi erilliseksi ennakkoluvaksi.

Lakiluonnoksen mukaan pienalueen langattoman liityntäpisteen sijoittamiseen tai käyttöönottoon ei tarvita muualla laissa edellytettyä viranomaisen myöntämää hallinnollista lupaa, elleivät arkkitehtuuriltaan, historialtaan tai luonnoltaan arvokkaiden rakennusten tai alueiden suojeluun taikka yleiseen turvallisuuteen liittyvät syyt sitä edellytä. Ratkaisu, että luvasta (esim. MRL:n mukainen lupa) ”vapauttaminen” säädettäisiin muualla kuin kyseisessä lupalaissa (ehdotettu SVPL 229 § 2 mom), ei ole säädösteknisesti onnistunut. Tällainen sääntelytapa aiheuttaa haasteita lainsäädännön kokonaisuuden hahmottamiselle.

Viestintäverkkojen sijoittaminen (229 §)

Lakiesityksen 229 §:n 5 momentissa säädettäisiin tukiaseman sijoittamisesta viranomaisen hallinnassa oleviin kiinteistöihin, rakennuksiin tai muihin rakennelmiin. Viranomaisen, jonka hallinnassa on kiinteistö, rakennus tai muu rakennelma, joka teknisesti soveltuu pienalueen langattoman liityntäpisteen sijoittamiseen tai jota tarvitaan tällaisten yhdistämiseen runkoverkkoon, on asetettava etukäteen saataville ehdot liityntäpisteen sijoittamisesta. Viranomaisten olisi hyväksyttävä kaikki ehdot täyttävät käyttöoikeutta koskevat kohtuulliset pyynnöt.

Lakiesityksessä käytetään 229 §:ään ehdotetussa uudessa 5 momentissa määritelmää ”viranomaisen hallinnassa oleva kiinteistö, rakennus ja rakennelma”. Teledirektiivin englanninkielisessä versiossa on ilmaisu “physical infrastructure controlled by”, joka jossain määrin poikkeaa suomenkielisestä ilmaisusta. Viranomaisella ei välttämättä ole määräysvaltaa kaikkiin hallinnassaan oleviin kiinteistöihin, rakennuksiin tai rakennelmiin. Viranomaisen hallinnassa voi olla esimerkiksi toisen tahon omistama kiinteistö tai rakennus vuokrasopimuksen perusteella. On epäselvää, miten säännös soveltuisi tällaisissa tilanteissa.

Lakiesityksessä mainittujen viranomaisten asettamien ehtojen juridinen luonne jää epäselväksi (229 § ehdotettu 5 mom). On myös huomioitava, että etukäteen laadittavissa ehdoissa ei todennäköisesti pystytä tyhjentävästi käsittelemään kaikenlaisia sijoittamistilanteita ja yksittäisten sijoittamiskohteiden soveltuvuutta, minkä vuoksi sijoittamisen yhteydessä joudutaan tosiasiassa sopimaan tapauskohtaisista, tarkemmista ehdoista. Sijoittamistilanteiden erilaisuudesta johtuen pyyntöjen ehtojen täyttymisen sekä kohtuullisuuden arviointi tulee siten edellyttämään tapauskohtaista harkintaa.

Ehdotuksen mukaan viranomaisen etukäteen asettamat ehdot on asetettava saataville verkkoinfrastruktuurin yhteisrakentamisesta ja käytöstä annetun lain (276/2016) 5 §:ssä tarkoitetussa keskitetyssä tietopisteessä. Tämän julkaisupaikan tarkoituksenmukaisuutta on syytä vielä harkita huomioiden MRL:n uudistus ja siihen liittyvä rakennetun ympäristön rekisteri ja tietoalusta.

Hyvä täsmennys on, että sijoittamisesta sopiminen ensisijaisena tavoitteena olisi lain 229 §:ssä kirjattuna aiempaa selkeämmin.

Nykyisin erilaisten rakenteiden sijoittamisesta sovitaan luovuttamalla esimerkiksi alueen käyttöoikeus vuokrasopimuksen perusteella. Myös jatkossa tukiasemapaikkojen ja muiden vastaavien paikkojen vuokraaminen on oltava mahdollista.

Useiden direktiivissä ja lakiesityksen perusteluissa viitattujen rakenteiden osalta pienalueen langattomien liityntäpisteiden sijoittaminen ei nykyisellään ole mahdollista eri syistä tai se voi johtaa monenlaisiin ongelmiin.

Lakiesityksessä pidetään eräänä keskeisenä tukiasemien sijoittamiskohteena ulkovalaistusverkkoa. On tärkeä huomata, että ulkovalaistusverkko ei ole lain tarkoittama sähköverkko, jossa vastiketta vastaan sähköä siirretään tai jaetaan ja tarjotaan mahdollisesti muita sähköverkon palveluja niitä tarvitsevien käyttöön. Tämän vuoksi ulkovalaistusverkon omistaja ei ole lain tarkoittama sähköverkkotoimija, joten sitä ei myöskään sido sähköverkkotoimijan toimitusvarmuusvelvoitteet. Käytännössä kuntien ulkovalaistusverkkoon syötetään usein sähköä vain silloin, kun on valaistustarve, eikä niihin rakennettu tekniikka välttämättä tue tai mahdollista jatkuvaa sähkönsyöttöä. Siksi ulkovalaistusverkon soveltuvuus tukiasemien sijoittamiseen ilman tapauskohtaista harkintaa on kyseenalainen.

Ulkovalaistusverkko vaurioituu paikallisesti muun muassa liikenneonnettomuuksien vuoksi aika ajoin. Tilanteesta riippuen korjaus voi kestää vähintäänkin päiviä, mikä lienee tietoverkkojen palvelutasovaatimusten näkökulmasta kestämätön tilanne. Vastaavanlainen vaurioitumisriski koskee myös liikennevalopylväitä, joita niin ikään pidetään lakiehdotuksessa sopivina tukiasemien sijoittamiseen. Liikennevalojen ohjaukseen käytetään myös langatonta tekniikkaa. Sen vuoksi on tärkeää varmistaa, ettei liikennevalopylväisiin mahdollisesti asennettavat tukiasemat aiheuta häiriöitä liikennevalojen toimintaan, mikä puolestaan aiheuttaisi vakavan liikenneturvallisuusriskin. Jos tukiasemia sijoitetaan liikennevalopylväisiin, on huomioitava myös näkemähaittojen estäminen, mikäli useita tukiasemia sijoitettaisiin samaan valopylvääseen.

Erityinen kysymys: Onko esityksen keskeiset vaikutukset (erityisesti taloudelliset) arvioitu?

Hallituksen esityksen luonnoksesta puuttuu vaikutusten arvioinnin osalta arvio esityksen ympäristövaikutuksista (esim. kaupunkikuva). Tukiasemien sijoittamisella tulee olemaan myös kaupunki- ja ympäristökuvallisia vaikutuksia, kun liityntäpisteitä tulee tulevaisuudessa olemaan lukumääräisesti moninkertainen määrä nykytilanteeseen verrattuna.

Esitysluonnokseen ei sisälly viranomaismenettelyjä, joilla vaikutuksia kaupunkikuvaan on mahdollista ottaa huomioon lukuun ottamatta tilanteita, joissa kohde on suojeltu erityislainsäädännöllä (esim. luonnonsuojelulaki, muinaismuistolaki, rakennussuojelulaki). Uhkana on erityisesti tiiviisti rakennettujen kaupunkikeskustojen viihtyisyyden heikentyminen, jos useat verkonhaltijat sijoittavat alueelle erillisiä tukiasemiaan.

Kunnan ja kunnan rakennusvalvontaviranomaisen hallinnollista taakkaa koskeva vaikutusten arviointi on luonnoksessa vajavainen. 5G-verkon rakentamiseen vaadittava tukiasemien määrä tulee olemaan huomattava. Vaikka tukiaseman sijoittamisesta on etukäteen laadittu viranomaisten rakennusten osalta yleiset ehdot, on ennen sopimuksen tekoa tarkistettava, täyttääkö kukin pyyntö annetut ehdot ja tapauskohtaisesti harkittava, onko esitetty pyyntö kohtuullinen.

On myös odotettavissa, että tilanteet, joissa sopimukseen ei päästä, lisääntyvät nykyisestä, mikä näkynee rakennusvalvontaviranomaisten ratkaistavaksi tulevien tapausten lukumäärän lisääntymisenä.

Edellytyksenä oikeudelle sijoittaa pienalueen langaton liityntäpiste toisen omistamalle tai hallitsemalle alueelle taikka rakennukseen edellyttää, että liityntäpisteen vaatimustenmukaisuus on varmistettu laissa säädetyllä tavalla ja se täyttää teledirektiivin (2018/1972) 57 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun komission täytäntöönpanosäädöksen tekniset ja fyysiset ominaisuudet. Tämän tyyppinen arviointi on uudenlainen vaatimus kunnan rakennusvalvontaviranomaiselle ja edellyttää tältä osin komission säädösten seuraamista.

SUOMEN KUNTALIITTO

Paavo Taipale                                 
yhdyskuntatekniikan päällikkö