HE 161/2022 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi Kansallisesta koulutuksen arviointikeskuksesta annetun lain muuttamisesta.

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi Kansallisesta koulutuksen arviointikeskuksesta annettua lakia. Laissa säädettäisiin varhaiskasvatuksen digitaalisesta laadunarviointijärjestelmästä, jonka avulla varhaiskasvatuksen järjestäjät ja palveluntuottajat voisivat täyttää lakisääteistä tehtäväänsä arvioida antamaansa varhaiskasvatusta sekä osallistua toimintansa ulkopuoliseen arviointiin. Lisäksi järjestelmän avulla Kansallinen koulutuksen arviointikeskus voisi toteuttaa ulkoisia varhaiskasvatusta koskevia arviointeja, tukea varhaiskasvatuksen ja palveluntuottajia arviointia ja laadunhallintaa koskevissa asioissa sekä kehittää varhaiskasvatuksen arviointia. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi myös järjestelmän yhteisrekisteripitäjyydestä ja varhaiskasvatuksen tietovarannon tietojen hyödyntämisestä järjestelmässä. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2023

Kuntaliitto suhtautuu myönteisesti varhaiskasvatuslain mukaisen varhaiskasvatuksen laadunarvioinnin kehittämiseen. Esityksen mukaan vastuu laadunhallinnan suunnittelusta ja toteuttamisesta säilyisi paikallisella tasolla. Kun varhaiskasvatuksen järjestäjä tai palveluntuottaja arvioisi tuottamaansa varhaiskasvatusta järjestelmän avulla, arviointiteeman ja -työkalujen valinta tehtäisiin paikallisella tasolla järjestäjän tai palveluntuottajan ja näiden toimipaikkojen kehittämisen tarpeista käsin.

Kuntaliitto pitää tärkeänä, että järjestelmän käyttö on kunnille vapaaehtoista ja kunnan omaan harkintaan perustuvaa. Digitaalinen laadunarviointijärjestelmä tuo kuitenkin mahdollisuuden parantaa ja kehittää omaa toimintaansa.

Esityksen mukaan järjestelmä sisältäisi tutkimusperustaisia kansallisia arviointityökaluja, joiden avulla varhaiskasvatuksen järjestäjät, palveluntuottajat sekä arviointikeskus tuottaisivat jatkossa systemaattista ja kumuloituvaa tietoa varhaiskasvatuksesta sekä varhaiskasvatustoiminnasta. Arviointikeskus voisi käyttää järjestelmään kertynyttä tietoa varhaiskasvatukseen liittyvien lakisääteisten tehtäviensä suorittamiseen. Lisäksi arviointikeskus muodostaisi järjestelmän tiedoista tietoaineistoja varhaiskasvatuksen ja varhaiskasvatuksen laadunarvioinnin kehittämisen tueksi.

Kuntaliitto huomauttaa, että valmisteltavana oleva lakiuudistus ei velvoita kuntia tai yksityisiä palvelun tuottajia käyttämään järjestelmää. Esityksen mukaan laadunarviointijärjestelmän käyttö olisi kunnille ja yksityisille palveluntuottajille maksutonta ja itsearviointien osalta vapaaehtoista. Nyt kuvattu arviointikeskuksen tapa käyttää järjestelmästä saatavia tietoja vaikuttaa kuitenkin sellaiselta, että järjestelmän käyttäminen tulee väistämättä välttämättömäksi. Esityksen osalta ei täysin selviä miltä osin järjestelmän käyttö voisi olla velvoittavaa vai voiko varhaiskasvatuksen järjestäjälle syntyä velvoite käyttää järjestelmää joltakin muista osin.

Esityksen mukaan järjestelmän käyttöönotto ei muuttaisi nykyistä varhaiskasvatuksen järjestäjien ja palveluntuottajien lakisääteistä velvoitetta osallistua arviointikeskuksen toteuttamiin ulkoisiin arviointeihin. Esitys tarjoaisi arviointikeskukselle välineen toteuttaa arviointeja järjestelmän avulla. Jos arviointikeskus toteuttaisi ulkoisen arvioinnin järjestelmällä, varhaiskasvatuksen järjestäjien ja palveluntuottajien tulisi myös jatkossa osallistua näihin arviointeihin. Kuvauksen perusteella syntyy vaikutelma, että järjestelmän käyttäminen vähintäänkin edellä kuvatussa tilanteessa olisi velvoittavaa. Tältä osin on hyvin todennäköistä, että voi syntyä nykyistä arviointitoimintaa laajempia kustannusvaikutuksia, joita ei nyt ole millään tavalla arvioitu.

Kuntaliitto muistuttaa, että varhaiskasvatuslaissa ei säädetä tarkemmin, mitä järjestäjien ja palveluntuottajien tulisi arvioida tai miten arviointi toteutetaan. Myös arviointimenetelmät ovat järjestäjien ja palveluntuottajien itse valittavissa. Varhaiskasvatuslaissa velvoitetaan järjestäjiä ja yksityisiä palveluntuottajia julkaisemaan arviointiensa keskeiset tulokset. Se miten, missä ja millä laajuudella tulokset tulee julkistaa ei ole tarkemmin määritelty. Keskeisten tulosten julkistamisen osalta voidaan päättää kunnassa. Vaikka tavoitteena olisikin edellä mainittu valtakunnallisen arviointitiedon tuottaminen, ei järjestelmän käyttöön ole velvoitetta. Kunta voi toteuttaa ja tuottaa laadukasta varhaiskasvatusta myös itse valitsemansa arviointimenetelmän avulla.

Järjestelmän yhteisrekisterin pitäjä

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi varhaiskasvatuksen laadunarviointijärjestelmän yhteisrekisterinpitäjyydestä siten, että itsearvioinneissa käsiteltävien henkilötietojen osalta rekisterinpitäjinä toimisivat Kansallinen koulutuksen arviointikeskus ja arvioinnin toteuttava varhaiskasvatuksen järjestäjä tai palveluntuottaja yhdessä.

Kuntaliitto toteaa, että varhaiskasvatuksen järjestäjä rekisterinpitäjänä vastaa ja sen on myös pystyttävä osoittamaan, että henkilötietoja käsitellään lain mukaisesti. Itsearvioinnissa rekisterinpitäjänä toimii varhaiskasvatuksen järjestäjä, jonka lakisääteisiin tehtäviin arviointi kuuluu. Oikeus henkilötietojen käsittelyyn perustuu varhaiskasvatuslaissa säädettyyn tehtävään tehdä itsearviointia. Varhaiskasvatuksen järjestäjä määrittelee etukäteen arvioinnin kohteen. Henkilötietojen käsittelyn tulee olla asiallisesti perusteltua sen hetkisen arvioinnin kannalta. Kaikissa käsittelyn vaiheissa voi käsitellä vain sillä hetkellä suoritettavassa arvioinnissa tarpeellisia tietoja. Arviointi tulee suunnitella siten, ettei kerätä tarpeettomia henkilötietoja. Myös vastuu henkilötietojen luovutuksen lainmukaisuudesta on tietojen luovuttajalla.

Kuntaliitto näkee ongelmallisena, että lausuttavana olevan esitysluonnoksen perusteella on hankala muodostaa käsitystä varhaiskasvatuksen laadunarviointijärjestelmästä ja saada täyttä varmuutta siitä, käsitteleekö varhaiskasvatuksen järjestäjä järjestelmää käyttäessään henkilötietoja lainsäädännön vaatimalla tavalla. On epäselvää esimerkiksi mihin tarkoitukseen ja mihin perustuen varhaiskasvatuksen järjestäjä voi luovuttaa itsearvioinnissa kerättyjä henkilötietoja toiselle rekisterinpitäjälle, tässä tapauksessa arviointikeskukselle. Myös arviointiaineistojen täydentäminen valtakunnalliseen tietovarantoon tallennetuilla tiedoilla arveluttaa. Asia on varhaiskasvatuksen järjestäjien sekä yksilöiden oikeusturvan näkökulmasta merkittävä, joten esitystä tulee tältä osin täydentää.

Kuntaliitto katsoo, että ehdotus edellyttäisi tarkempaa arvioita ainakin tietosuoja-asetuksen sisäänrakennettua ja oletusarvoista tietosuojaa koskevan sääntelyn sekä tietosuojaperiaatteiden, kuten henkilötietojen käyttötarkoitussidonnaisvaatimuksen ja henkilötietojen minimointivaatimuksen näkökulmasta, samoin kuin tietojen kulkua kuvaavaa kaavio esim. siitä, mitä tietoa järjestelmään on tarkoitus laittaa, kuka tietoa saa, mihin käyttötarkoitukseen ja mihin perustuen.

Taloudelliset vaikutukset

Esityksen mukaan laadunarviointijärjestelmän käyttö olisi kunnille ja yksityisille palveluntuottajille maksutonta ja itsearviointien osalta vapaaehtoista. Esityksellä ei ole kuntiin tai yksityisiin varhaiskasvatuksen palveluntuottajiin taloudellisia vaikutuksia.

Vaikka järjestelmän käyttäminen perustuu vapaaehtoisuuteen, Kuntaliitto esittää huolena mahdollisten kunnan erilaisiin varhaiskasvatuksen järjestelmiin liittyvien rajapintojen toteuttamisen. Kuntaliitto muistuttaa erityisesti, että varhaiskasvatuksen tietovaranto Vardan osalta varhaiskasvatuslaissa määritellään mitä tietoja sinne voidaan kerätä. Arviointijärjestelmän rajapinnan toteuttaminen Vardaan ei saa lisätä ja aiheuttaa tiedonkeruuta kunnilta.

Mikäli kunta alkaa käyttämään uutta arviointijärjestelmää syntyy esityksen mukaan kustannuksia mm. järjestelmän käyttöönottoon liittyen etenkin itsearviointien osalta. Ne voi edellyttää kohtuullista ja osin kertaluonteista työmäärän lisäystä varhaiskasvatuksen järjestäjiltä ja palveluntuottajilta, sillä uuden järjestelmän käyttöönottoon liittyy muun muassa perehtymistyötä, hallinnollista työtä, kuten käyttöoikeuksien myöntämistä, sekä käyttöönottokoulutuksia. Kuntaliiton näkemyksen mukaan kustannuksia syntyy lisäksi henkilöstön kouluttamisen ja järjestelmän käyttöön liittyen. Kuntaliitto pitää puutteellisena, että kustannusvaikutuksia ei tältä osin ole kyetty arvioimaan.

Varhaiskasvatuksen tietovarannon hyödyntäminen

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi myös varhaiskasvatuksen tietovarannon tietojen hyödyntämisestä järjestelmässä.

Vastaustietojen ohella esityksen mukaan laadunarviointijärjestelmässä käsiteltäisiin järjestelmän käyttöoikeuksienhaltijoiden henkilötietoja sekä arvioinnin tiedonkeruuvaiheessa arviointiin osallistuvien työntekijöiden henkilötietoja. Lisäksi varhaiskasvatuksen tietovarannosta haettaisiin rajapinnan avulla arvioinnin toteuttavan järjestäjän tai palveluntuottajan taustatiedot sekä arviointiin vastaavan varhaiskasvatuksen työntekijän taustatiedot, jos vastaajan tiedot on tallennettu tietovarantoon.

Kuntaliitto ei pidä lainkaan tarpeellisena, että laadunarviointijärjestelmään kerättäisiin työntekijöiden henkilötietoja. Kuntaliiton näkemyksen mukaan ne eivät ole laadun itsearviointijärjestelmässä oleellisia tietoja arvioinnin näkökulmasta.

Kuntaliitto pitää hyvänä ja perusteltuna, että järjestelmään ei haeta tai kirjata varhaiskasvatuksessa olevien lasten tai huoltajien taustatietoja.

Kuntaliitto pohtii, mihin perustuen ja miltä osin esityksessä kuvattujen henkilötietojen poiminta sekä vastaustietojen täydentäminen valtakunnallisen varhaiskasvatuksen tietovarannon kautta olisi oikeutettua. Kuntaliitto katsoo, että esitystä olisi tullut jatkovalmistelun aikana tältä osin täydentää.

Pykäläkohtaiset kommentit

Esityksen 7 §:ssä säädetään varhaiskasvatuksen laadunarviointijärjestelmästä ja sen käyttötarkoituksesta. Pykälän 4 momentin mukaan, kun arviointikeskus toteuttaa 2 §:n 1 kohdassa tarkoitetun arvioinnin laadunarviointijärjestelmällä, varhaiskasvatuksen järjestäjän ja palveluntuottajan tulee osallistua järjestelmällä toteutettavaan arviointiin.

Kuntaliitto huomauttaa, että esityksen mukaan arviointijärjestelmän käyttö on kunnille ja palveluntuottajille vapaaehtoista. Pykälän perusteella syntyy vaikutelma, että tietyissä tilanteissa arviointijärjestelmän käyttöön tulisi kuitenkin velvoite. Kuntaliitto katsoo, että esityksessä olisi tullut selventää, miten Karvi aikoo käyttää järjestelmää toteuttaessaan 2 §:n mukaista arviointitehtäväänsä. Varhaiskasvatuslain 24 §:n mukaan varhaiskasvatuksen järjestäjän ja tuottajan tulee arvioida antamaansa varhaiskasvatusta sekä osallistua ulkopuoliseen toimintansa arviointiin. Kuntaliiton näkemyksen mukaan, mikäli kunta ei käytä järjestelmää on Karvin mahdollistettava arviointiin osallistuminen toisin.

Kuntaliitto toteaa, että arviointikeskus ei voi käsityksemme mukaan velvoittaa kuntaa käyttämään arviointijärjestelmää sillä, perusteella että se toteuttaa varhaiskasvatuksen toimintaan liittyvää arviointitehtäväänsä.  Varhaiskasvatuslaissa ei ole asetettu kunnalle varhaiskasvatuksen arviointiin liittyen tämän kaltaista velvoitetta.

Esityksen 7 a §:ssä esitetään säädettäväksi varhaiskasvatuksen laadunarviointijärjestelmään tallennettavista vastaustiedoista. Pykälän 2 momentin mukaan tietoja voidaan täydentää varhaiskasvatuksen tietovarantoon tallennetuilla varhaiskasvatuslain 70 §:n 2 momentin 1‒5 kohdissa tarkoitetulla varhaiskasvatuksen henkilöstöä sekä muilla järjestelmän käyttötarkoituksen kannalta tarpeellisilla varhaiskasvatuksen järjestäjää, palveluntuottajaa tai toimipaikkaa koskevilla tiedoilla.

Kuntaliiton käsityksen mukaan valtakunnallisten järjestelmien tietosisällöstä ja tietojen säilytysajoista on yleensä lailla säädetty. Kuntaliitto pitää tässä ehdotettua sääntelyä järjestelmään tallennettavista tiedoista varsin avoimena. Kuntaliitto katsoo, että esityksessä olisi tullut arvioida tarkemmin, tulisiko sääntelyn olla tarkkarajaisempaa ja lisäksi pohtia, miksi tietoa tulee järjestelmässä säilyttää henkilötietona.

Lakiin ehdotetaan lisättäväksi myös uusi 7 b §, jossa säädettäisiin varhaiskasvatuksen laadunarviointijärjestelmän rekisterinpidosta ja vastuiden jaosta. Tältä osin Kuntaliitto viittaa lausunnossa aiemmin esitettyyn, esityksen perusteella jää epäselväksi mihin tarkoitukseen ja mihin perustuen varhaiskasvatuksen järjestäjä voi luovuttaa itsearvioinnissa kerättyjä henkilötietoja toiselle rekisterinpitäjälle, tässä tapauksessa arviointikeskukselle.  

SUOMEN KUNTALIITTO

Terhi Päivärinta                               
johtaja, hyvinvointi ja sivistys -yksikkö

Jarkko Lahtinen
kehittämispäällikkö