K 3/2022 vp Lapsiasiavaltuutetun kertomus eduskunnalle 2022.

Kuntaliitto kiittää mahdollisuudesta antaa lausunto lapsiasiavaltuutetun kertomuksesta.

Kuntaliiton näkemyksen mukaan kertomuksessa kuvataan mm. lapsipolitiikkaa ja siihen vaikuttavia tekijöitä laaja-alaisesti ja perustellusti. Haasteet ovat monien asioiden osalta moninaisia ja vaikeitakin. Moniin asioihin on myös pyritty löytämään parantavia ratkaisuja. Kuntaliitto muistuttaa, että kunnissa on tehty ja tehdään paljon hyvää työtä lasten ja nuorten kasvatus- ja koulutuspalveluiden turvaamiseksi sekä hyvinvoinnin edistämiseksi heidän kasvuympäristöissään. Kuntien rooli sosiaalisesti kestävän yhteiskunnan rakentajina on merkittävä.

Lapsipolitiikka ja yhteiskunta 2017–2021 (Heikki Hiilamo)

Professori Heikki Hiilamon laatimassa osuudessa todetaan, että lapsipolitiikan ytimeen kuuluu pohtia, miten yhteiskunta voi turvata jokaiselle lapselle turvalliset ja hyvät kasvuolosuhteet.

Osuudessa nostetaan ansiokkaasti esille, että vasta sote-uudistuksen toimeenpano ratkaisee sen, paranevatko vai heikkenevätkö lasten ja nuorten palvelut. Kuntaliitto on uudistusprosessissa korostanut lasten- ja nuorten sekä perhepalveluiden osalta hyvinvointialueiden ja kuntien yhteistyön merkitystä. Yhteistyötä tarvitaan monilla lasten- ja nuoren palvelukokonaisuuksien alueilla. Kuntaliitto on huolissaan siitä, miten turvataan lasten- ja nuorten palvelut ja yhteistyö hyvinvointialueiden ja kuntien välillä, vaikka asia onkin huomioitu lainsäädännössä.

Kuntaliitto on samaa mieltä siitä, että yksi tulevaisuuden suuri ratkaisematon lapsipolitiikan kysymys koskee lastensuojelun ja erityisesti sijaishuollon roolin laajentumista. Milloin sijoitettujen lasten määrä onnistutaan vihdoin kääntämään laskuun?

Kuntaliiton näkemyksen mukaan sijaishuollon määrän vähentämisen avaimet löytyvät tarkastelemalla sitä, millaisia lapsia sijaishuollossa on, millaisia pulmia heillä on ja miten ne tulevat varhaisessa vaiheessa hoidetuiksi terveydenhuollossa. Reilusti yli puolella sijaishuoltoon sijoitetuista lapsista on THL:n kohorttitutkimusten mukaan psykiatrisia diagnooseja ja psyykenlääkityksiä, iso osa neuropsykiatrisesti oireilevista lapsista päätyy sijaishuoltoon, samoin käytöshäiriöt ovat yleisiä sijoitetuilla lapsilla. Mihinkään näistä sijaishuolto ei ole toimiva lääke tai hoito.

Kuntaliiton lastensuojelun kuntakyselyjen mukaan noin puolet väestöstä asuu kunnissa, joissa hyvin usein otetaan lapsia huostaan ja sijoitetaan sijaishuoltoon, koska lapsen tarvitsema mielenterveyshoito ei jostain syystä järjestynyt. On tullut maan tavaksi sijoittaa psyykkisesti sairaita lapsia, käytöshäiriöisiä lapsia tai muutoin huonosti voivia lapsia sijaishuoltoon ikään kuin psykiatrista hoitoa tai muuta terveydenhuollon palvelua korvaavana hoitona tai siitä syystä, että tarvittava hoitopaikka puuttuu tai sitä joudutaan jonottamaan. Tällaiset huostaanotot hyvin todennäköisesti ovat lastensuojelulain vastaisia.

Sama ongelma koskee lapsia, joilla on neuropsykiatrisista syistä oppimis- ja kouluvaikeuksia tai esimerkiksi toiminnanohjauksellisia vaikeuksia. Näiden lasten tutkiminen ja asianmukainen kuntoutus ja valmennus ovat puutteellisia, mikä johtaa ajan myötä siihen, että lapset ohjautuvat sijaishuoltoon. Kouluterveydenhuolto on avainasemassa lasten saamiseksi tarvittaviin erikoistutkimuksiin psyykkisen voinnin ja oppimisvaikeuksien ja koulunkäynnin ongelmien selvittämiseksi. Lastensuojeluilmoituksen sijaan tulisi monessa tapauksessa huolehtia lasten perusteellisesta tutkimisesta, jotta tarpeen mukaista hoitoa voitaisiin tarjota oikea-aikaisesti. Lastensuojeluilmoitusten määrä on kaksinkertaistunut kymmenessä vuodessa, ja palvelujärjestelmän työntävyys lastensuojeluun on entisestään vahvistunut. Kouluterveydenhuollon kykyä vastata mielenterveysongelmiin tulisi merkittävästi parantaa. Jo näillä toimilla voitaisiin merkittävästi vaikuttaa huostaanottojen määriin tulevina vuosina.

Kuntaliitto toteaa, että sijoitettujen lasten sivistyksellisiin oikeuksiin tulisi kiinnittää huomiota ja selkeyttää lainsäädäntöä. Sijaishuollossa olevien lasten koulunkäynnin toteuttaminen voi olla poikkeavaa ja jopa haasteellista. Esimerkiksi lastensuojelun rajoitustoimenpiteet kuten liikkumisvapauden rajoittaminen saattavat tilanteena johtaa siihen, että oppilaan osallistuminen peruskoulussa annettavaan opetukseen estyy sosiaalitoimen päätöksestä. Perusopetuslaissa ei ole selkeästi määritelty, miten asuinkunta opetuksen järjestäjänä voi huolehtia perusopetuslain mukaisista velvollisuuksistaan näissä tilanteissa. Asia tulisi selkiyttää jatkossa.

Syntyvyyskeskustelun osalta Kuntaliitto kiinnittää huomiota johtopäätökseen, että syntyvyyden laskukaudet ovat aina johtaneet laajaan keskusteluun väestöpolitiikasta. Kuntaliiton näkemykseen mukaan keskusteluja ei tulisi typistää vain tähän näkökulmaan, sillä syntyvyyden lasku heijastuu tulevina vuosina lapsille ja nuorille keskeisiin kasvatus- ja koulutuspalveluihin sekä niiden saatavuuteen ja saavutettavuuteen. Kuntaliitto peräänkuuluttaa kasvatus- ja koulutuspolitiikan ajantasaistamista tältä osin.

Koulutuspolitiikan reformit ja resurssit 2017–2021 (Hanna Virtanen, Hannu Karhunen)

Kuntaliitto on samaa mieltä kirjoittajien kanssa siitä, että Suomessa toteutettiin vuosien 2017 ja 2021 välillä lukuisia mittavia koulutuspolitiikan reformeja. Rahoituspohjan vahvistamisessa kunnat ovat kantaneet vastuuta ja paikanneet rahoitusvajetta, joka on syntynyt perusrahoituksen heikentymisestä valtiohallinnon tekemien säästötoimien johdosta.

Oppivelvollisuuden laajentaminen

Kertomuksen mukaan oppivelvollisuusiän pidentäminen aiheuttaa paljon työtä kouluissa ja kunnissa. Kuntaliitto yhtyy siihen, että tällä hetkellä suurin riski reformin onnistumisen kannalta liittyy uudistuksen riittävään rahoitukseen. Kuntaliitto muistuttaa, että kunnilla on perusopetuksen järjestämisvastuu. Myös toisen asteen koulutuksessa kunnat ja kuntataustaiset organisaatiot toimivat keskeisimpinä koulutuksen järjestäjinä. Oppivelvollisuuden pidentämiseen liittyvässä toimeenpanossa onnistuminen riippuu siis siitä, miten kunnat onnistuvat tässä työssä.

Kuntaliitto on samaa mieltä siitä, että uudistusta tulee resursoida riittävästi. Koska kyseessä on valtion lainsäädännöllä asettama uusi ja laajeneva tehtävä, tulee valtion huolehtia uudistuksen aiheuttamista kustannuksista täysimääräisesti. Valtion tällä hetkellä uudistukseen varaama rahoitus aiheuttaa huolta kunnissa ja koulutuksen järjestäjien keskuudessa.

Kuntaliitto kannattaa, kuten kertomuksessakin todetaan, että näin mittavien uudistusten vaikutuksista kerätään kattavasti ja järjestelmällisesti tietoa.

Ammatillisen koulutuksen reformi ja uusi lukiolaki

Kuntaliitto yhtyy kertomuksessa esitettyyn huoleen siitä, että ammatillisen koulutuksen reformin seurauksia on niiden laajuuden vuoksi erittäin vaikea hahmottaa. Lisäksi vaikutusarviointia vaikeuttaa ammatilliseen koulutukseen samaan aikaan suunnatut mittavat menoleikkaukset. Työpaikoilla toteutettavaan käytännönläheiseen oppimiseen liittyy haasteita. Onkin syytä kysyä missä määrin ja millä keinoilla opetushenkilöstön resurssit riittävät ohjaamaan toimintaa koulujen ulkopuolella. Lisäksi tarvitaan laaja-alaista tukea ja ohjausta.

Kuntaliitto muistuttaa, kuten kertomuksessa todetaan, että lukiokoulutukseen verrattuna ammatilliseen koulutukseen hakeutuu enemmän sellaisia nuoria, joilla on enemmän koulunkäyntiin ja työmarkkinoilla menestymiseen liittyviä haasteita. Tällä on myös merkitystä pohdittaessa eri koulutusmuotojen järjestämiseen liittyviä haasteita.

Kuntaliitto yhtyy huoleen siitä, että kyseisillä uudistuksilla ja resurssien leikkauksilla voi olla kauaskantoisia seurauksia lasten hyvinvoinnille ja tulevaisuuden työmarkkina-asemalle.

Kuntaliitto huomauttaa, että kertomuksessa ohitetaan lukiouudistusta käsiteltäessä kokonaan valtion lukiokoulutuksen rahoitukseen tekemät leikkaukset. Pian vuosikymmenen jatkuneet rahoitusleikkaukset vaikeuttavat lukiokoulutuksen järjestämistä ja uusien velvoitteiden toteuttamista. Tälläkin hetkellä valtio kohdistaa lukiokoulutukseen vuosittain noin sadan miljoonan euron rahoitusleikkauksen. Yhteiskunnan lukiokoulutukselle asettamat velvoitteet ja sen rahoitus eivät siten ole tasapainossa. Kuntaliiton näkemyksen mukaan tämä tulisi korjata viipymättä.

Peruskoulun uudistaminen ja hankkeet

Perusopetusta on pyritty ensisijaisesti vahvistamaan monien erilaisten avustusrahoituksella toteutettavien hankkeiden kautta. Kuntaliitto on huolissaan siitä, että kaikkien eri hankkeiden vaikutuksia ei ole pystytty arvioimaan luotettavin menetelmin lasten näkökulmasta tai ylipäätään merkittävästi muutenkaan. Lisäksi hankkeita on toteutettu edellisten hankkeiden päälle osin poliittisista tavoitteista johtuen.

Kuntaliitto on vahvasti samaa mieltä siitä, että on aiheellista kysyä, millä tavoin hankemuotoinen rahoitus ja muun muassa siihen liittyvä työsuhteiden katkonaisuus vaikuttavat resurssien kohdentumiseen ja riittävyyteen. Kuntaliitto kiinnittää huomiota, että perusopetuksen järjestämisen kustannukset ovat vuosi vuodelta kasvaneet. Samanaikaisesti peruspalveluiden valtionosuutta on leikattu, jolloin kunta joutuu entistä enemmän omin varoin panostamaan laadukkaan koulutuspalvelun ylläpitoon, saatavuuteen ja saavutettavuuteen. Kuntaliiton näkemyksen mukaan perusrahoitusta tulisi vahvistaa ja erilaisten hankkeiden osalta keskittyä perusopetuksen kehittämistoimintaan ja paikallisten erityishaasteiden tukemiseen.

Kuntaliitto kiinnittää huomiota siihen, että perusopetus muodostaa tällä hetkellä poikkeaman muusta kasvatus- ja koulutuskokonaisuudesta siten, että lainsäädännön kokonaisuudistusta ei ole toteutettu. Sen sijaan ongelmia on pyritty ratkomaan pistemäisillä lainsäädäntömuutoksilla. Näin ollen perusopetuksen järjestämistä ohjaa vuonna 1998 voimaan tullut perusopetuslaki. Tulevina vuosina lainsäädännön toimivuutta ja rahoituspohjan kestävyyttä koetellaan, kun ikäluokat pienenevät vuosi vuodelta ja peruskoulujen määrä jatkaa supistuvana koulutuspalveluna laskuaan.

Kuntaliiton mukaan perusopetuksen osalta tunnistetaan huolestuttavia kehityksen suuntia. Yhteiskunnallista keskustelua käydään vilkkaasti peruskoululaisten oppimistuloksien polarisoitumisesta ja osaamisen tason laskusta sekä oppilaiden hyvinvoinnin ja koulumotivaation heikentymisestä. Asia pyritään edelleen ratkaisemaan lyhytjänteisesti hallituskausittaisilla ohjelmilla ja lainsäädännön osauudistuksilla. Kuntaliitto pitää tarpeellisena, että kuntaperusteiseen perusopetukseen panostetaan tulevina vuosina huomattavasti enemmän ja pitkäjänteisemmin. Tämä edellyttää perusopetuksen järjestämisen lähtökohtien kokonaistarkastelua. Kuntaliitto on esittänyt, että verkostomaisempaan toimijuutta ja yhteistyötä tulisi kehittää ikäluokkien pienentyessä ja oppilaiden osaamisen lähtökohtia monipuolistamalla. Myös säädeltyä kokeilutoiminnan mahdollisuutta tulisi laajentaa. 

Varhaiskasvatuksen uudistukset

Varhaiskasvatusta on pyritty uudistamaan monilla eri lakiuudistuksilla. Kuntaliitto on samaa mieltä siitä, että varhaiskasvatukseen on ryhdytty suhtautumaan viimeisten vuosien aikana osana koulutusjärjestelmää, ja sen roolina nähdään yhä enemmän lasten osaamisen ja kehityksen tukeminen. Muutos on ollut merkittävä.

Kaikkien muutosten osalta vaikutusten arvioiminen on haastavaa, ja puolueetonta tietoa on lähes mahdotonta saada. Kuntaliitto toteaa, että kertomuksessa ei ole ollenkaan tarkasteltu avoimen varhaiskasvatuksen palveluita ja siihen osallistumista. Suuri osa lapsista, jotka eivät osallistu päiväkoti tai perhepäivähoitona järjestettävään varhaiskasvatukseen, osallistuvat johonkin muuhun ryhmämuotoiseen toimintaan. Kuntaliiton näkemyksen mukaan ei ole myöskään tutkimusnäyttöä siitä, että siltä osin lasten osaaminen tai osaamattomuus näkyisi kouluun siirryttäessä.

Kuntaliitto seuraa mielenkiinnolla esiopetukseen liittyvää kokeilua. Näkemyksemme mukaan jatkossa on syytä arvioida esiopetuskokonaisuuden toteuttamista osana varhaiskasvatusta tai perusopetusta sen sijaan, että kehitetään erillisistä yhdelle tai kahdelle ikäryhmälle kuuluvaan palvelukokonaisuutta omine säännöksineen ja opetussuunnitelmineen.

Koulutusresurssit

Kuntaliitto huomauttaa, että koulutusresurssien osalta suurin osa on kuntien rahoittamaa toimintaa. Kuntaliitto yhtyy kertomuksessa esitettyyn huoleen siitä, että missä määrin myönnettävät resurssilisäykset kohdentuvat aidosti tarkoitettuun toimintaan ja miltä osin niillä mahdollisesti paikataan perusrahoituksen puutteita. Kuntaliitto on useasti esittänyt huolensa valtion osuudesta turvata riittävä perusrahoitus koulutuspalveluiden toteuttamiseksi. Viimeaikainen kehitys on kuitenkin osoittanut, että liian suuri osa palveluvelvoitteen toteuttamisesti on jäänyt kuntien oman rahoituksen varaan.

Kertomuksessa käytetään lukiokoulutuksen rahoitusta esimerkkinä koulutukseen rahoitukseen liittyvästä huolesta. Kertomuksessa todetaan, että valtionosuusrahoituksen riittämättömyyttä paikkaava kuntien rahoitus kertoo siitä, että koulutuksen kustannukset ovat nousseet nopeammin kuin valtion ja kuntien yhdessä rahoittama yksikköhinta- eli valtionosuusrahoitus. Kuntaliitto huomauttaa, että tosiasiallisesti kyse ei ole vain kustannusten noususta. Todellinen syy on siinä, että valtio leikkaa rahoituslakiin tekemällään muutoksella tarkoituksella rahoituksen sata miljoonaa euroa matalammalle tasolle kuin koulutuksen järjestämisen kustannukset ovat.

Lapsen oikeuksien erityiskysymyksiä 2017–2021 (Elina Pekkarinen)

Kertomuksessa on ansiokkaasti katsottu lapsiin ja nuoriin kohdistuvia erityiskysymyksiä monista eri näkökulmista.

Kuntaliitto jakaa huolen lasten ja nuorten tilanteesta koronapandemiasta johtuvien toimien johdosta. Kertomuksen mukaan lasten ja nuorten arjessa poikkeusolojen toteaminen merkitsi lukuisia rajoituksia, jotka annettiin ”linjausten” ja ”suositusten” muodossa. Ne vaikuttivat kunnan monen eri toimialan toimintaan ja siten lasten ja nuorten saamiin palveluihin laaja-alaisesti. Kaikista vaikutuksista emme vielä tiedä. Kuntaliitto muistuttaa, että kunnissa jouduttiin toimimaan uudessa tilanteessa välillä vaikeaselkoisten ja poukkoilevien ohjeistuksien viidakossa.

Nyt tehdyt havainnot auttavat jatkossa kohdentamaan oikeansuuntaisia toimia, mikäli uusia pandemioita ja vastaavia toimintaa rajoittavia tekijöitä syntyy. Kuntaliitto huomauttaa, että jälkikäteen tehdyt arviot ja kritiikki on aiheellista, joskin on huomioitava, että moniin asioihin ei ollut valmista ratkaisua edes olemassa. Kuntaliitto on peräänkuuluttanut, että esimerkiksi perusopetusta koskevaan lainsäädäntöön lisättäisiin pysyvät säännökset normaaliolojen poikkeus- ja häiriötilanteisiin, joilla voi olla vaikutuksia opetuksen järjestämiseen. Kuntaliiton näkemyksen mukaan nykyinen perusopetuslain 20 a § ei ole ollut toimiva ratkaisu etäopetuksen järjestämiseksi.

Kuntaliitto on huolissaan siitä, että yhä liian moni lapsi joutuu kokemaan väkivaltaa kodissaan ja myös vertaistensa taholta. Väkivallan uhreille ja heidän läheisilleen on järjestettävä tukea ja turvattava avun saanti katkeamattomana myös sosiaali- ja terveyspalveluiden muutostilanteessa.

Lapsivaikutusten arviointi ja lapsibudjetointi

Kansallisen lapsistrategian yksi linjauksista on lapsiin ja perheisiin kohdistuvien vaikutusten arvioinnin ottaminen systemaattiseksi osaksi päätöksentekoa ja toimintaa hallinnon kaikilla tasoilla. Kuntaliitto pitää päätösten vaikutusten moninäkökulmaista arviointia tärkeänä kestävän päätöksenteon työvälineenä. Erillisarviointien kirjoa ei tule kuitenkaan kasvattaa vaan mieluummin tarkastella eri vaikutuksia samanaikaisesti. Esimerkiksi lapsiin kohdistuvien päätösten vaikutuksia arvioitaessa on hyvä huomioida samalla myös esimerkiksi ympäristönäkökulmat (Kuntaliiton suositus 2011, julkaisu: https://www.kuntaliitto.fi/julkaisut/2011/1418-vaikutusten-ennakkoarviointi-kunnallisessa-paatoksenteossa). Kunnilla on oltava riittävät resurssit vaikutusten arvioinnin vaatimaan työhön.

Lopuksi

Kuntaliiton näkemyksen mukaan kertomus on laaja-alainen ja käsittelee lasten ja nuorten asemaa, palveluita ja elämäntilannetta monesta eri näkökulmasta. Kertomuksesta nousee esille hyvä tilannekuva, ja materiaalia voidaan hyödyntää kehitettäessä ja parannettaessa lasten ja nuorten elämää ja hyvinvointia.  

Kertomus sisältää lapsiasiavaltuutetun kolme ehdotusta:

1. Lapsen edun ensisijaisuus tulee tulevaisuudessa sisällyttää perustuslain (731/1999) perusoikeussäännöksiin.
2. Suomessa tulee käynnistää lastensuojelulain kokonaisuudistus
3. Suomen koulutuspolitiikan resurssit tulee jatkossa turvata yli hallituskausien sitoutumalla muiden Pohjoismaiden rahoitusta vastaavaan ja selkeästi määriteltyyn rahoitustasoon.

Kuntaliitto tukee edellä mainittujen kolmen ehdotuksen edistämistä mutta lisäisi lastensuojelulain ohella perusopetuslain kokonaisuudistustarpeen listalle. 

SUOMEN KUNTALIITTO

Terhi Päivärinta                               
johtaja, hyvinvointi ja sivistys -yksikkö

Jarkko Lahtinen
kehittämispäällikkö