Minna Punakallio 28.11.2022

Hyvinvointiyhteiskuntamme on vaarassa

Valtiovarainministeriö julkaisi marraskuun alussa näkemyksensä siitä, miten julkisen talouden ohjausjärjestelmä toimii ja miten sitä pitäisi uudistaa julkisen talouden vahvistamiseksi ja järjestelmän epäkohtien korjaamiseksi. Ohjausjärjestelmä on joutunut kuluneella hallituskaudella koetukselle muun muassa menokehysten rikkomisen vuoksi.

Ajankohta keskustelulle on otollinen, sillä seuraavat eduskuntavaalit ovat nurkan takana. Uutta on myös hyvinvointialueiden rahoituksen sukeltaminen valtion menokehyksen ja eduskunnan budjettivallan piiriin. Tätä tulisi työstää erityisen tarkasti. Hyvinvointialueiden rahoitus muodostaa valtion kehyksistä peräti kolmasosan.

VM:n raportin mukaan valtiontalouden kehysjärjestelmän nykyiset säännöt ja käytännöt ovat pääosin toimivia, mutta ohjausjärjestelmää olisi yksinkertaistettava ja sen tulisi hillitä velkaantumista paremmin. Tämä edellyttäisi hallituksen vahvempaa sitoutumista julkiselle sektorille asetettuihin tavoitteisiin ja tavoitetta tukeviin toimenpiteisiin.

Paljon saavutettaisiin jo varaamalla poliittisesti keskeisiin toimenpiteisiin vaalikauden alussa riittävät määrärahat. Lisäksi tarvittaisiin liikkumavaraa ja priorisointikykyä yllättävien menolisäysten varalle.

Näiden tärkeiden pääviestien ohella raportissa oli lukuisia kehittämisehdotuksia muun muassa ehdollisten vastuiden arvioimisesta ja kriisitilanteisiin vastaamisesta.

Julkisuudessa ministeriön esityksiä tulkittiin nykyisten budjetointikäytäntöjen selväksi tiukennukseksi, joilla velan kasvua voitaisiin suitsia lähivuosina miljardiluokan vauhdilla. Tarkan mittaluokan sopeuttamistarpeelle VM esittää joulukuussa virkamiespuheenvuorossa, mutta alustavien tietojen mukaan kyse olisi seuraavien hallituskausien aikana noin 9 miljardin euron sopeutustarpeesta.

Tulevien sukupolvien valinnanmahdollisuuksien säilyttämiseksi edessä olisi siis niukkuuden vuosikymmen. Raportti saikin myös kritiikkiä siitä, että se puuttuu vaihtoehdottomasti talouspolitiikan sisältöön.

Kuntaliitolla pitkä perspektiivi julkisen talouden ohjausjärjestelmän käytäntöön

Olimme julkisen talouden ohjausjärjestelmän kehittämistyössä tiiviisti mukana 2010-luvun alkupuolella, jolloin rakennettiin nykyistä julkisen talouden kokonaisohjausta ja niin sanottua kuntien makro-ohjausta.

Kehitystyössä katse pyrittiin laajentamaan valtion talousarviotaloudesta laajemmalle, koskemaan päätöksentekoa julkisen talouden kaikilla alasektoreilla eli myös kunnissa ja sosiaaliturvarahastoissa. Vuonna 2015 otettiin käyttöön julkisen talouden suunnitelma. Muutos oli tarpeellinen, sillä sitä ennen osaoptimointi valtion ja kuntien rahavirtojen välillä oli räikeää.

Kuntakenttä on ollut sen jälkeenkin näköalapaikalla todistamassa sitä, mitä julkisen talouden ohjaaminen oikeasti tarkoittaa. Osallistuminen muun muassa kuntatalousohjelman valmisteluun sekä kuntatalouden ja -hallinnon neuvottelukunnan toimintaan antavat näkökulmaa siihen, miten nykyinen julkisen sektorin ohjausjärjestelmä on toiminut käytännössä. VM:n tuoreen ohjausjärjestelmän kehittämisraportin laatimiseen emme sen sijaan osallistuneet. 

Julkisen sektorin ohjausjärjestelmää värittää epärealistisuus

Valtiovarainministeriön raportti julkisen talouden ohjausjärjestelmän kehittämisaskelista sisältää monia tärkeitä keinoja, joita toteuttamalla julkinen talous voi vahvistua kestävästi. Sitoutuminen aikaisempaa tiukempaan politiikkaan jää edelleen kuitenkin vain toiveiden varaan.

Kyse ei ole pelkästään poliittisesta sitoutumisesta, vaan tarvitaan koko valtion virkakoneiston yhteistyötä. Niukkuuden tavoittelulla on paljon vastavoimia. Valtiovarainministeriötä lukuun ottamatta muun valtionhallinnon päätehtävä on nimenomaan parantaa hallinnonalansa toimintaa ja resursseja.

Ehkä sitoutumistakin suurempi ongelma on se, että julkisen sektorin vahvistaminen ilman reipasta vetoa talouskasvusta on hirmuisen vaikeaa työtä. Säästöpotentiaalia olisi palveluiden toimintatapojen muuttamisessa, palveluverkossa ja digitaalisuuden lisäämisessä, mutta vaikuttavien muutosten toteuttamisesta on hyvin vaikeaa säätää lailla.

Keinot myös vaihtelevat paikallisesti. Tulonsiirtoihin tehdyt leikkaukset taas valuvat helposti menonlisäyksinä johonkin toiseen sosiaaliturvan lohkoon.  

Siksi julkisen sektorin ohjausjärjestelmää on värittänyt jo pitkään hallituksen tavoitteiden ja toimien välinen epärealistisuus. Valitettavasti julkisen talouden ohjausjärjestelmä ei tunnista tilannetta, jossa hallitusohjelmaan kirjattujen uudistusten vaikutukset esimerkiksi laadun parantumiseen tai säästöihin ovat vain sanahelinää.  

Julkisen talouden ohjausjärjestelmän kehittämisraportti keskittyy tarkastelemaan vain vaalikautta 2019–2023 ja sen poikkeuksellisia tapahtumia. Raportin mukaan olosuhteet ja niiden kannalta riittämätön kehyksen poikkeusmekanismi ovat olleet keskeisessä roolissa kehyspoikkeamien synnyn taustalla. Kritiikkiä tulee myös sitoutumisen puutteesta julkisen talouden tavoitteiden saavuttamiseen.

Katsetta olisi voinut asettaa pidemmälle historiaan, sillä nykyinen ohjausjärjestelmä on toiminut jo vuodesta 2015. Pääministeri Juha Sipilä asetti hallituskaudellaan tavoitteekseen koko 10 miljardin kestävyysvajeen poistamisen sekä sitä tukevien rakenteellisten uudistusten ja julkista taloutta vahvistavien sopeutustoimien tekemisen.

Tästä huolimatta julkisen sektorin kestävässä tasapainottamisessa epäonnistuttiin. Julkiset menot suhteessa bruttokansantuotteeseen pysyivät ennallaan. Kyyti oli erityisen kylmää kuntasektorilla, sillä vuodet 2018–2019 olivat kuntataloushistorian surkeimmat. Heikon tilan takana olivat nimenomaan hallituksen epärealistisen isot säästötoimet ja näiden ”säästöjen” leikkaaminen etukäteen kuntien valtionosuuksista.

Julkinen vaalikeskustelu vilisee parhaillaan miljardiluokan säästötavoitteita. Sitoutumisen asteesta ei kuitenkaan ole mitään takeita. Poliittisten heittojen sijaan säästökeinoista pitäisi kysellä nyt palveluiden järjestäjiltä ja alan työntekijöiltä. Senkin voisi tunnustaa, että parhaiten vaikuttavat keinot eivät aina edes ole hallituksen käsissä.

Ei ole ollenkaan poissuljettua, että myös seuraavan hallituskauden olosuhteet ovat hyvin poikkeukselliset. Tulevaisuuden haasteita peilaten ehdotukset pitkän aikavälin velkakestävyydestä ja sen kylkeen liitettävästä tiukasta toimenpidekokonaisuudesta tuntuvatkin riittämättömiltä. Hyvinvointiyhteiskuntamme on edelleen vaarassa.

P.S. Mitä julkisen talouden ohjausjärjestelmän kehittämisraportti sanoo kuntataloudesta? Työstän aiheesta jatkokirjoituksen lähiaikoina.

Lisää kirjoittajasta

Kirjoittaja on pääekonomisti Kuntaliitossa.

Twitterissä: @MinnaPunakallio