Mitä kuntien panostuksilla koulutukseen on saatu aikaiseksi?

Tiistain Pisa-tulokset tekivät huonon tunnelman, mutta eivät yllättäneet. Liian moni nuori Suomessa siirtyy perusopetuksesta toiselle asteelle liian heikoilla taidoilla huolimatta siitä, että joka vuosi kunnat käyttävät varhaiskasvatukseen ja esi- ja perusopetukseen yhteensä 11,5 miljardia euroa. 

Pisa-tulosten mukaan oppilaiden väliset erot ovat kasvaneet pitkällä aikavälillä. Pienenevien ikäluokkien Suomella ei ole varaa nykyisten julkisen talouden säästöpaineiden alla siihen, että tulevaisuuden työvoimastamme - siis kuntien talouden kestävyyden kannalta kaikista tärkeimmästä väestöryhmästä - osa tipahtaa kelkasta jo peruskoulun päättyessä. 

Realismi useassa Suomen kunnassa: Lasten määrä vähenee ja yksikkökustannukset kasvavat  

Kuviossa 1 on tarkasteltu lapsikohtaisten kustannusten, koulun henkilöstömäärän, lasten määrien, oppimistulosten ja nuorten tulevaisuususkon kehitystä vuodesta 2012 vuoteen 2025. Yksikkökustannukset on indeksoitu vuoden 2012 hintatasoon peruspalvelujen hintaindeksiä hyödyntäen. Koulun henkilöstömäärään on laskettu mukaan opettajat, koulunkäynnin ohjaajat, koulukuraattorit, kouluvalmentajat ja opinto-ohjaajat. 

Vuodesta 2012 vuoteen 2025 perusopetusikäisten 7-15-vuotiaiden määrä on pysynyt koko maan tasolla suhteellisen muuttumattomana, noin 525 000 - 555 000 lapsessa. Kuitenkin kappalemääräisesti useassa kunnassa lapsi- ja nuorisoikäluokat pienenevät jo, ja siten näissä kunnissa palvelutarpeen väheneminen on jo vaikuttanut palvelujen määrästä ja palveluverkosta tehtyihin päätöksiin. Varhaiskasvatusikäisten määrä koko maassa on laskenut tarkastelujakson aikana 422 000 0-6-vuotiaasta 329 000:een. 

Tarkasteluajanjaksolla lasten kanssa kouluissa työskentelevien aikuisten määrä on kasvanut yli viidenneksen 54 000 aikuisesta 65 000:een. KT:n mukaan vuosina 2014-2024 erityisen paljon, yli kolmanneksella on kasvanut muun muassa koulunkäynnin ohjaajien ja avustajien sekä erityisluokanopettajien määrä. Kouluissa ja päiväkodeissa työskentelevän henkilöstön palkat ja kiinteistömenot aiheuttavat valtaosan koulutuksen kustannuksista. 

Kuntien lapsikohtaiset menot ovat kasvaneet vuodesta 2012 vuoteen 2025 kaikilla koulutusasteilla - sekä varhaiskasvatuksessa, esi- ja perusopetuksessa että lukiokoulutuksessa. Suurinta kasvu on ollut varhaiskasvatuksessa, +59 prosenttia. Tätä kasvua osaltaan selittää se, että entistä suurempi osa alle 6-vuotiaista osallistuu varhaiskasvatukseen. Perusopetuksessa kunnille on kuluneiden 13 vuoden aikana asetettu useita uusia vaateita ratkoa kansallista tasa-arvon ja oppimistulosten laskun ongelmaa. Tämä näkyy myös perusopetuksen yksikkökustannusten kasvuna, joka oli 17 prosenttia. 

Koulutuksen tuotoksena tarkastelussa käytetään 8.9.2026 julkaistuja Pisa-tutkimuksen lukutaidon tuloksia ja vuoden 2025 Valtion nuorisoneuvoston Nuorisobarometrin muuttujan ”Kuinka suhtaudut omaan tulevaisuuteesi?” optimististen arvioiden osuutta kaikista vastauksista. 

Ei vain paljonko rahaa käytetään tai aikuisia palkataan, vaan mitä rahalla saadaan aikaiseksi 

Huoleni kohdistuu kuviossa 1 esitettyjen muuttujien erisuuntaiseen kehitykseen, oikealle avautuvaan ”krokotiilin kitaan”, eli kuntien panostusten, palvelutarpeen ja käytetyllä rahalla saadun tuotoksen epäsuhtaan.  

Lasta kohden mitattuna kuntien panostukset kasvatukseen ja koulutukseen ovat suuremmat kuin aikaisemmin. Tämä siitäkin huolimatta, että kuntien valtionosuuksia on leikattu ja perusrahoitusta siten heikennetty jo usean hallituksen toimesta. Kuntien omien verotulojen osuus sivistyspalvelujen rahoituksessa on siis lisääntynyt. 

Kouluissa työskentelee tällä hetkellä enemmän aikuisia kuin aikaisemmin. KT:n mukaan, kun vuonna 2012 kouluissa työskenteli 2,0 aikuista 20 lasta kohden, suhdeluku oli 2,4 vuonna 2025. Vaikka useassa kunnassa lapsia on aiempaa vähemmän, koulujen henkilöstö ei ole tarkastelujaksolla vähentynyt vaan päinvastoin. Tämä on monessa kunnassa pienentänyt koulujen ryhmäkokoja.  

Samaan aikaan, kuntien lapsikohtaiset panostukset ovat lisääntyneet, Pisa-tulokset niin matematiikassa, lukutaidossa kuin luonnontieteissä ovat heikentyneet ja nuorten suhtautuminen omaan tulevaisuuteensa muuttunut pessimistisemmäksi. 

Mitä kuntien lisäpanostuksilla koulutukseen on saatu aikaiseksi? 

Järkeviä päätöksiä voi tehdä vain paremmalla tiedolla palvelujen vaikuttavuudesta 

Hyötyjen ja kustannusten vertaaminen on tärkeää erityisesti silloin, kun resurssit ovat niukat. Myös vaihtoehtoiskustannusten arviointi on tärkeää. Erityisen tärkeää kustannusvaikuttavuuden arviointi on varhaiskasvatuksen ja koulutuksen kaltaisissa toiminnoissa, jotka tuotetaan pääosin julkisin verovaroin. 

Mitä yli yhdentoista tuhannen miljoonan euron vuosittaisella panostuksella varhaiskasvatukseen ja esi- ja perusopetukseen on saatu aikaiseksi? Ovatko resurssit nykyisellään parhaassa mahdollisessa käytössä?  

Jos rahaa ei käytettäisi kuten nyt, tuottaisiko sama euromäärä toisella tapaa allokoituna parempaa matematiikan, lukutaidon ja luonnontieteiden osaamista tai luottavaisemmin tulevaisuuteen uskovia, sisukkaampia ja sinnikkäämpiä lapsia ja nuoria?  

Jos kunnat käyttäisivät kasvatukseen ja koulutukseen nykyistä vähemmän rahaa, olisiko osaamistasomme vieläkin heikompaa, vai olisiko nykyinen taso pystytty saavuttamaan vähemmillä panostuksilla?  

Kasvatuksen ja koulutuksen tuotoksen määrittäminen on tulevaisuudenuskoa, Pisa-tuloksia tai laajemminkin oppimistuloksia monimutkaisempi kysymys, kuten ETLAkin tuottavuusmittausta käsitelleessä raportissaan helmikuussa totesi. Kuntapalvelujen vaikuttavuuden arviointia tulee kuitenkin tehdä ja kehittää. Koulu on nuorten merkittävin sosiaalinen yhteisö ja koulutukseen käytetään valtava määrä kuntien verorahoitusta joka vuosi.  

Vaikuttavuuden mittaamisen kehittäminen ja olemassa olevien datojen parempi hyödyntäminen on avain myös kuntien tuottavuuden parantamiseen, jota eittämättä tarvitaan tulevilla hallituskausilla julkisen talouden sopeutuspaineiden keskellä vähenevän ja ikääntyvän väestön Suomessa. Tähän Kuntaliitto tarjoaa tukensa kunnille Älykäs kuntatuottavuus -ohjelman muodossa. 

Resurssien lisäys ei automaattisesti ole kääntänyt Pisa-tulosten suuntaa 

Kustannustietoisuutta pitää parantaa, vaikuttavuutta alkaa tutkia ja niukkojen varojen allokaatio tarkistaa jokaisessa kunnassa. Kansallisen lainsäädännön pitää tukea tiedon joustavaa käyttöä ja yhdistelyä.  

Nyt näyttää nimittäin siltä, että aikuisten määrän lisäys kouluihin, suuremmat euromääräiset lapsikohtaiset panostukset tai ryhmäkokojen pienentyminen eivät automaattisesti ole pysäyttäneet Pisa-tulosten heikentymistä. Mikä on syy ja mikä on seuraus? Kausaliteetin varmistamiseksi tarvitsemme tutkimusta. 

Onko niin, että lisäresurssit eivät vaikuta, resurssit on kohdennettu väärin vai emmekö vain tiedä vaikuttavuudesta riittävästi? 

Mihin kunnan rahojen tulisi vähintään riittää? Käytetäänkö kuntalaisten rahat juuri nyt vaikuttavimmalla mahdollisella tavalla?  

Mitä oikeastaan tiedämme kasvatukseen ja koulutukseen käytettyjen eurojen vaikuttavuudesta? Onko koulutuksen tuotoksena ehkä jotakin sellaisia osaamisia ja taitoja, joita nykyiset mittarit eivät lainkaan tunnista? 

Kuntatalouden pitkän aikavälin kestävyys edellyttää, että kunnat pystyvät pienentämään kasvatuksen ja koulutuksen kustannuksia palvelutarpeen eli lasten määrän vähentyessä.

Erityisen tärkeää tämä on kunnassa silloin, kun entistä suurempi osuus veronmaksajista siirtyy työelämästä eläkkeelle ja kuntien verotulot vähenevät. Kunnan talouden tulee olla tasapainossa. Toisin kuin valtiontalous, kunnan talous ei voi olla pysyvästi alijäämäinen. 

Vaatimukset koulutuksen resurssien lisäämiseksi tulee perustaa tutkimukseen, ei uskomuksiin tai oletuksiin. Lisää henkilöstöä kannattaa palkata tai muita resursseja lisätä vain silloin ja sinne, missä rahan lisäyksellä on tutkitusti haluttuja vaikutuksia oppimistuloksiin tai muihin koulutuksella tavoiteltaviin tuotoksiin.  

Entäpä jos kuntien varhaiskasvatukseen ja perusopetukseen käyttämä 11,5 miljardia on määrältään aivan riittävä, mutta sillä tulisi saada enemmän ja vaikuttavampaa aikaiseksi?