Lausunto hallituksen esitysluonnoksesta laiksi kuntien ja kuntayhtymien eräiden oikeustoimien väliaikaisesta rajoittamisesta sosiaali- ja terveydenhuollossa

​Lausunto

Yleistä

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki kuntien ja kuntayhtymien eräiden oikeustoimien väliaikaisesta  rajoittamisesta  sosiaali- ja terveydenhuollossa.

Ehdotetulla lailla rajoitettaisiin kuntien ja kuntayhtymien tekemiä pitkäaikaisia ja laajoja sopimuksia sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden hankkimiseksi yksityiseltä palvelun tuottajalta, solmimasta pitkäaikaisia rakennusten käyttösopimuksia sekä tekemästä merkittäviä  investointeja  sosiaali-  ja  terveydenhuollon toimialalla.

Esityksen tarkoituksena on turvata hallituksen päättämän sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen myötä syntyvien itsehallintoalueiden toimintamahdollisuudet järjestää yhdenvertaiset palvelut mahdollisimman kustannusvaikuttavasti koko alueella. Laki ehdotetaan  tulevan  voimaan  mahdollisimman pian.

Lain tarkoitus (1§)

Ehdotetulla lailla on tarkoitus turvata tulevien itsehallintoalueiden mahdollisuuksia  järjestää palvelut  uudistuksen  tavoitteiden  mukaisesti  yhdenvertaisesti  sekä  taloudellisesti  tehokkaalla ja alueen koko väestön kannalta vaikuttavalla tavalla. Tämän vuoksi kuntien ja kuntayhtymien sopimus- ja  toimintavapautta  sosiaali- ja  terveydenhuollossa  olisi esityksen  mukaan perusteltua rajoittaa määräaikaisella lainsäädännöllä jo ennen sote-uudistuksesta annettavan lainsäädännön voimaantuloa.

Esitysluonnoksen  mukaan  kuntien ja  kuntayhtymien sosiaali- ja  terveydenhuollon järjestämiseen liittyvien laajojen ja pitkäaikaisten sopimusten sekä merkittävien investointien taustalla olisi nähtävissä paikallisia pyrkimyksiä säilyttää tietyt palvelut tietylle alueelle tietyllä toimintamallilla pitkäksi ajaksi sote-uudistuksen  mukanaan tuoman järjestämisvastuun muutoksen jälkeen. Kuntien ja kuntayhtymien toimet, joilla pyritään säilyttämään nykyiset palvelurakenteet tietyissä yksittäisissä  kunnissa tai  pienillä alueilla  ennallaan,  rajoittavat tulevien sosiaali- ja terveydenhuollon järjestäjien  mahdollisuuksia  uudelleen organisoida toimintaa hallituksen linjaamalla tavalla integroidusti nykyistä laajemmilla alueilla  kaikkien kyseisten alueen asukkaiden ja palvelujen saajien kannalta yhdenvertaisella tavalla. Jos sopimusvelvoitteet sote-uudistuksen ratkaisujen myötä siirtyvät uusille järjestäjille,  tuleva järjestäjä on sidottu näihin velvoitteisiin eikä se kykene hyödyntämään tiettyyn  toimipisteen sidottua  henkilöstöä  laajemmin alueellaan.

Myös mahdollisuudet  organisoida  palvelut ja  toteuttaa  palveluverkko taloudellisesti tehokkaalla tavalla heikentyvät, kun yhden alueen palveluntason  näkökulmasta tehdyt  laajat  ja pitkäaikaiset sopimukset tai kalliit investoinnit voivat olla kokonaisuuden kannalta epätarkoituksenmukaisia.

Esitysluonnoksen mukaan sote-uudistuksen valmistelun edetessä edellä kuvatut oikeustoimet ovat lisääntyneet ja niitä parhaillaan suunnitteilla. Jos ehdotettua lakia ei säädetä, niitä  tehtäneen edelleen ennen sote-uudistusta koskevan säätelyn voimaantuloa. Ehdotetulla lailla voidaan rajoittaa haitallisia vaikutuksia  tulevalle  sosiaali- ja  terveydenpalveluiden  järjestäjälle ja  nopeuttaa  uudistuksen  toimeenpanoa  ja  tavoitteiden toteutumista.

Asiaa koskeva hallituksen esitys on tarkoitus tuoda eduskunnan käsiteltäväksi ja päätettäväksi ennen muita maakuntahallintoa ja sote-palveluiden järjestämistä ja toteuttamista koskevia hallituksen esityksiä vaikka ne muodostavat kiinteän tosiasiallisen yhteyden tosiinsa lainsäädännöllisesti ja  kyseisen lain käytännön soveltamisen   kannalta.

Tämän seurauksena herää kysymys siitä, onko  hyvän lainsäädäntöjärjestyksen  mukaista saattaa eduskunnan käsiteltäväksi sellainen hallituksen esitys, jonka tosiasialliset vaikutukset määräytyvät mahdollisesti myöhemmin annettavan toisen hallituksen esityksen sisällön ja sitä koskevan eduskuntakäsittelyn  perusteella  mahdollisesti  syntyvän  lainsäädännön perusteella.

Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että eduskunnan pitäisi käsitellä  lausuntopyynnössä ehdotettu hallituksen esitys ennen kuin sen tiedossa on minkä tyyppisiä järjestelyitä sillä on tosiasiallisesti tarkoitus turvata ja minkä seikkojen perusteella esitysluonnoksessa esitetyt hallintoviranomaisten poikkeusluparatkaisut ja muut ehdotetut rajoitukset tosiasiassa tulevat perustumaan.

Edellä kuvatun mukainen lainsäädäntöjärjestys saattaa oikeudellisten  ongelmien  lisäksi aiheuttaa kyseisen lain käsittelyn kannalta epätarkoituksenmukaisena pidettävää käsittelyä eduskunnassa. On mahdollista, että käsiteltävänä olevan lain sisällön sijasta keskustelun päähuomio kohdistuukin muihin maakuntahallintoa ja sote- palveluiden järjestämiseen ja tuottamiseen liittyviin kysymyksiin, mitä ei voida pitää toivottavana varsinaisesti käsiteltävänä olevan asian kannalta.

Kuntaliiton  mukaan lain  tavoite ja  tarkoitus  turvata sosiaali- ja  terveydenhuollon järjestäminen yhdenvertaisesti ja taloudellisesti tehokkaasti sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämiseksi perustettavissa uusissa hallintorakenteissa vuoden 2019 alusta on ollut alun perin perusteltua, mutta sen  toteuttamista  ei  turvata nyt esitetyllä lainsäädännöllä  eikä se siten esitetyssä  muodossa  ole tarkoituksenmukainen  eikä tarpeellinen.

Tällä hetkellä  esitettyyn lainsäädäntöön  ei ole enää  tarvetta, koska  ne kunnat  tai kuntayhtymät, joiden toimenpiteitä on ollut tarkoitus kyseisellä sääntelyllä aikaisemmin estää, ovat jo pääsääntöisesti edenneet toimenpiteissä niin pitkälle,  ettei annettava  sääntely  koskisi enää juurikaan näitä hankkeita. Seurauksena on, ettei esitetyllä lainsäädännöllä voida enää  estää niitä  toimenpiteitä, joita  varten se on saatettu  alun perin    vireille.

Sen sijaan esitetty sääntely pääosin kohdistuisi  tarpeettomasti  sellaisiin  hankkeisiin, jotka eivät lähtökohtaisesti ole ristiriidassa sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen tällä hetkellä tiedossa olevien tavoitteiden  kanssa.

Mikäli ministeriöllä on tällä hetkellä konkreettisesti tiedossa hankkeita, jotka ovat ristiriidassa sosiaali- ja  terveydenhuollon  uudistuksen kanssa ja joiden  toteutuminen  on tarkoitus kyseisellä lainsäädännöllä estää, niin olisi perusteltua, että ministeriö nyt asianmukaisesti yksilöitäisi  kyseiset  hankkeet.  Tämä lisäisi päätöksen  teon avoimuutta ja  läpinäkyvyyttä,
jolloin myös lainsäätäjällä olisi etukäteen tiedossa sääntelyn ennakoitavissa olevat vaikutukset tarkemmin  kuin nyt.

Lisäksi  ehdotettu  laki  toteutuessaan  saattaa aiheuttaa  kunnille ja  kuntayhtymille  vireillä olevien hankkeiden osalta ennalta arvaamattomia kustannuksia muun muassa sopimusoikeudellisen vahingonkorvausvastuun osalta. Varsinkin isojen rakennusinvestointien osalta on saatettu tehdä monia eri sopimusjärjestelyitä hankkeen elinkaaren aikana, joiden tarkoituksena  on ollut varmistaa hankkeen eteneminen asianmukaisesti  sen lopullisen  tavoitteen saavuttamiseksi. Mikäli hanketta ei voidakaan saattaa tarkoitetulla tavalla loppuun kyseisen lainsäädännön vuoksi,  voi siitä aiheutua  kunnalle  tai kuntayhtymälle jo  tehtyihin  aie­ tai esisopimukseen perustuvia merkittäviä vahingonkorvausvastuita.  Lainsäädännön valmistelussa ei asiaa ole ilmeisesti huomioitu, koska esitysluonnoksesta ei ilmene tarkemmin, minkä sopimuksen  allekirjoittamisen  ajankohta  on ratkaiseva  lain  soveltamisen kannalta.
 

Myös kunnan tai kuntayhtymän jo suorittamat suunnittelu- ja muut  valmistelukustannukset voivat osoittautua tarpeettomiksi, jos hankkeen toteuttaminen estyy kyseisen lainsäädännön vuoksi.

Kuntaliitto  ei pidä  hyvän  lainsäädäntöjärjestyksen  mukaisena  tuoda  eduskunnan käsiteltäväksi ja päätettäväksi kyseistä hallituksen esitystä ennen kuin on tarkemmin tiedossa muut maakuntahallintoa ja sote-palveluiden järjestämistä ja tuottamista koskevien hallituksen esityksien pääasiallinen  sisältö, koska kyseiset hallituksen  esitykset muodostavat  varsin kiinteän tosiasiallisen yhteyden  tosiinsa  lainsäädännöllisesti.

Myöskään tarkoituksenmukaisuussyyt eivät puolla asiakokonaisuuksien käsittelemistä toisistaan erillisinä asioina eri aikataulussa, koska se voi ohjata päähuomion käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen sisällöstä muihin tulevia maakuntia ja sote-palveluiden järjestämiseen  ja  tuottamiseen  koskeviin  kysymyksiin.

Soveltamisalasta (2§)

Ehdotetulla lailla rajoitettaisiin kuntia ja kuntayhtymiä tekemästä pitkäaikaisia ja laajoja sopimuksia sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden hankkimiseksi yksityiseltä palveluntuottajalta, solmimasta pitkäaikaisia rakennusten käyttöoikeussopimuksia sekä tekemästä  merkittäviä  investointeja  sosiaali-  ja  terveydenhuollon rakennuksiin.

Lakiluonnoksen tai sen perusteluissa ei ole määritelty, mitä yksityisellä palvelun tuottajalla säännöksessä tarkoitetaan. Onko kuntien tytäryhteisö tai kuntakonserniin kuuluva säätiö yksityinen palvelun tuottaja vai ei lain tarkoittamassa mielessä. Lisäksi lakiluonnoksesta  tai sen perusteluista ei ilmene, sovelletaanko säännöstä kuntien ja kuntayhtymien tekemiin rakennusten käyttöoikeutta koskeviin sopimuksiin, joissa vuokranantajana on toinen julkissektorin piiriin kuuluva organisaatio tai kuntien määräysvallassa oleva osakeyhtiö tai säätiö.

Lakiluonnoksessa tai sen perusteluissa ei ole määritelty mitä rakennusten käyttö­ oikeussopimuksella tässä yhteydessä tarkoitetaan. Lain soveltamisalan osalta on erittäin tärkeää,  että asia  määritellään selvästi, jottei  lain soveltamisala jää   epäselväksi.

Kuntaliiton mukaan ehdotetun lain soveltamisalaan tulisi sen yksityiskohtaisissa perusteluissa täsmentää, jottei jäisi tulkinnanvaraa siihen, sovelletaanko lakia toisen julkisoikeudellisen yhteisön, kuntien tytäryhtiöiden ja kuntakonserniin  kuuluvan  säätiön  kanssa  tehtyihin palveluiden  tuottamista  koskeviin  sopimuksiin  tai rakennusten  käyttöoikeussopimuksiin ja mitä rakennusten  käyttöoikeussopimuksilla  tässä yhteydessä  ylipäänsä  tarkoitetaan.

Sopimuksiin sisällytettävä irtisanomisehto (3 §)

Lakiehdotuksen 3 §:ssä säädettäisiin irtisanomisehdosta, joka tulisi sisällyttää yksityisen palveluntuottajan kanssa tehtyyn sopimuksiin sekä rakennusten käyttöoikeussopimuksiin. Säännöksen mukaan sopimuksiin tulisi sisällyttää sopimusehto, jonka mukaan sosiaali- ja terveydenhuollon lakisääteisessä järjestämisvastuussa olevalla on oikeus irtisanoa sopimus viimeistään  vuoden  2019  aikana  päättymään  12  kuukauden  kuluttua irtisanomisesta.
Sopimusehto olisi sisällytettävä sellaisiin sopimuksiin, jotka tehdään ehdotetun lain voimaantulon jälkeen ja  ovat voimassa  vuoden  2018 jälkeisenä  aikana.

Esityksen mukaan, jotta tuleva palveluiden järjestäjä voisi järjestää palvelut kokonaisuuden kannalta parhaalla mahdollisella tavalla, koskisi velvoite kaikkia sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämiseen  liittyviä sopimuksia,  myös ns. tukipalveluiden  hankkimista  koskevia sopimuksia.

Säännöksen mukaan sopimusehto on sisällytettävä sopimuksiin, joiden  vuotuinen  ennakoitu arvo sopimuskaudella ylittää 50 % kyseisen kunnan tai kuntayhtymän  viimeisimmän tilinpäätöksen  mukaisista  sosiaali- ja  terveydenhuollon  käyttömenoista  ja  sopimus  on voimassa vähintään viisi vuotta. Esityksen valmistelun aikaisemmassa  vaiheessa  on arvioitu, että 50 %  raja-arvo  sote-  palveluiden  käyttötalousmenoista  tarkoittaa  sitä, ettei  pääosa kunnista  voi  ulkoistaa  koko  perustason  sote-palveluita  tai  koko  erikoissairaanhoidon palveluita.  Sen sijaan  koko perusterveydenhuollon  tai koko sosiaalihuollon kokonaisulkoistuksiin ei tällä säännöksellä puututa sellaisenaan vaan säännös voi käytännössä mahdollistaa jollekin kunnille myös perusterveydenhuollon tai sosiaalihuollon kokonaisulkoistuksen.
 

Lisäksi sopimuksen irtisanomiselle on säännöksessä asetettu erityisedellytyksiä. Sopimuksen irtisanomisen edellytyksenä on se, että Terveyden- ja hyvinvoinninlaitos on lausunnossaan pitänyt irtisanomista perusteltuna palveluiden yhdenvertaisen saatavuuden, palvelukokonaisuuden tarkoituksenmukaisen toteutuksen tai kustannusvaikuttavan toiminnan kannalta ja ettei sopimus ole tarkoituksenmukainen asiakkaan ja potilaan valinnanvapauden toteuttamisen kannalta ja etteivät osapuolet ole löytäneet neuvotteluissaan  ratkaisua sopimuksen muuttamiseksi.

Kuntaliiton mukaan kyseinen säännös on varsin monimutkainen, epäselvä Ja tulkinnanvarainen.  Mikäli edellä mainittuihin sopimuksiin halutaan sisällyttää  irtisanomisoikeus, niin tällöin irtisanomislausekkeen tulee olla irtisanomisoikeuden perusteen osalta selvä Ja yksinkertainen, Jottei osapuolten välille tule tarpeettomasti riitaa irtisanomisperusteen olemassaolosta. Nyt esitetty säännös ei täytä edellä mainittua  edellytystä.

Mikäli maakunnille halutaan antaa yksiselitteinen mahdollisuus irtisanoa kuntien ja kuntayhtymien lain voimassaolo aikana tehdyt sopimusjärjestelyt, niin tuolloin sitä koskeva säännös tulee laatia sen tavoitteiden  mukaisesti  ilman  tarpeettomia  rajoituksia.  Tuolloin selkeitä olisi laatia säännös siten, että maakunnalla on itsenäinen oikeus halutessaan irtisanoa sopimus 12 kuukauden mukaisella irtisanomisajalla eikä sopimuksen irtisanomisoikeudelle asetettaisi  mitään  erityisiä perusteita.

Lisäksi säännöksen tehokkuuden varmistamiseksi säännökseen tulisi sisällyttää määräys siitä, että Jos lain voimassaoloaikana irtisanomisoikeudesta on sopimuksessa sovittu säännöksen vastaisesti, niin säännöksen  vastainen irtisanomislauseke on sopimusosapuolen  välillä  mitätön. Tuolloin maakunnan irtisanomisoikeus määräytyy suoraan kyseisen lainsäännöksen mukaisesti. Tällä tavalla säätämällä vältetään tarpeettomat  tulkinnat siitä, onko maakunnalla ollut olemassa irtisanomisperuste ja siihen  mahdolliset liittyvät  vahingonkorvauskanteet kunnalla, kuntayhtymää  tai maakuntaa kohtaan.  Lain vastaisen sopimuksen sitomattomuudesta on säädetty 5 §:ssä, muttei esitetyllä tavalla. Kyseisessä säännöksessä vastuu tämän lain vastaisiin oikeustoimiin liittyvistä seuraamuksista, kuten esimerkiksi vahingonkorvausvastuu,  on yksin Jätetty  kunnan  tai kuntayhtymän kannettavaksi.

Lain tavoitteiden saavuttamisen näkökulmasta tulisi uudelleen arvioida, onko perustelua se, että kunnat tai kuntayhtymät voisivat ulkoistaa kokonaan Joko perustason sosiaali- tai terveyspalvelut, jos niiden osuus kunnan tai kuntayhtymän sosiaali- Ja terveydenhuollon käyttömenoista ei ylittäisi 50 %:n rajaa koko kunnan tai kuntayhtymän sosiaali- Ja terveydenhuollon käyttötalousmenoista. Kyseinen arviointiperuste vaikuttaa varsin muodolliselta Ja sen suuruuteen ainakin pienimmissä kunnissa voi vaikuttaa merkittävästi satunnaiset tekijät. Laissa olevien muiden rajoitusten voimassa ollessa kyseisen poikkeus rajoituksista  ei  vaikuta johdonmukaiselta  eikä  välttämättä tue palveluiden  integraatiota.

Investoinnit  rakennuksiin  (4§)

Lakiehdotuksen 4 §:n mukaan kunta tai kuntayhtymä  ei saa tehdä  sosiaali- ja  terveydenhuollon rakennuksiin kohdistuvia investointeja koskevia sitoumuksia, joiden kustannukset ylittävät yli 5 miljoonaa euroa. Säännöksessä säädettäisiin kuitenkin mahdollisuudesta hakea poikkeuslupaa kiellettyihin investointeihin Sosiaali- ja terveysministeriöltä. Poikkeusluvan edellytyksenä olisi se, että investointi on perusteltu palveluiden saatavuuden turvaamiseksi sekä alueen palvelurakenteen kannalta tarpeellinen ja tukee muutoin sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenneuudistuksen tavoitteiden toteutumista.

Kuntaliiton mukaan säännöksen tarkoittama investointikielto sosiaali- ja terveydenhuollon rakennuksiin on perusteeton, koska kunnat Ja kuntayhtymät  kykenevät itsenäisesti harkitsemaan  tarkoituksenmukaiset  investoinnit  sosiaali- ja  terveydenhuollon rakennuksiin.

Joka tapauksessa 5 miljoonan euron investointikustannusten raja on liian matala tällä hetkellä tiedossa olevien tarkoituksenmukaisten investointitarpeiden kannalta. Investointikustannusten raja-arvoa  tulisikin  merkittävästi  korottaa.  Säännöksestä  eikä myöskään  sen yksityiskohtaisista perusteluista ilmene, sisältyykö  yli 5 miljoonan  euron investointikustannukseen  arvonlisävero  vai ei.

Kuntaliiton  mukaan  Sosiaali- ja  terveysministeriön  poikkeusluvan  myöntämisen  edellytykset on säännöksessä määritelty varsin väljästi Ja tulkinnanvaraisesti. Tulkinnanvarainen säännös poikkeusluvan saamisen edellytyksistä aiheuttaa tarpeetonta epäselvyyttä investointihankkeen suunnittelun  käynnistämisen Ja investoinnin  toteutuksen  edellytyksiin.
 

Säännöksestä tai sen yksityiskohtaisissa perusteluissa ei ilmene, onko kysymys poikkeusluvan myöntämisen edellytyksistä puhtaasti tarkoituksenmukaisuusharkinnasta vai oikeudellisesta harkinnasta.

Säännöksessä tai sen yksityiskohtaisissa perusteluissa ei ole myöskään määritelty, minkä ajan kuluessa  ministeriön  tulee tehdä poikkeuslupahakemuksesta  päätös  sen  vireille tulosta.

Säännöksessä on oltava määräys siitä, että poikkeuslupahakemus on ratkaista viimeistään 3 kuukauden kuluessa sen vireille tulosta uhalla, että muutoin poikkeuslupa katsotaan myönnetyksi hakemuksen mukaisesti. Säännös varmistaisi sen, että poikkeuslupahakemukset ratkaistaan asianmukaisessa aikataulussa ja etteivät investoinnit hallinnollisesta syistä tarpeettomasti  viivästy  tai esty.

Lisäksi epäselväksi jää, miksi rakennuksiin tehtävien investointien tarkoituksenmukaisuutta ja 3 §:ssä mainitun sopimuksen irtisanomisen edellytyksiä arvioivat eri viranomaiset. Kuntaliiton käsityksen mukaan olisi johdonmukaista, että sama viranomainen arvioisi 3 §:ssä mainitun sopimuksen irtisanomisen edellytyksiä ja investoinnin tarkoituksenmukaisuutta.

Lain vastaisen sopimuksen sitomattomuus (5§)

Lakiehdotuksen 5 §:ssä säädetään maakunnan vastuusta tilanteessa, jossa on ryhdytty tämän lain vastaisiin  oikeustoimiin.  Nämä  oikeustoimet  eivät  sido  maakuntaa ja  tulevalla maakunnalla  on ehdotetun  lain nojalla oikeus  esimerkiksi  irtisanoa yksityisen palveluntuottajan kanssa tehty sopimus, vaikkei  3 § :n 1momentissa  tarkoitettua sopimusehtoa ole liitetty kyseiseen sopimukseen. Vastuu mahdollista tämän lain vastaisiin oikeustoimiin liittyvistä muista seuraamuksista, kuten esimerkiksi mahdollista vahingonkorvausvelvoitteista   olisi  tarkoitus jättää  kunnan  tai  kuntayhtymän  kannettavaksi.

Kuntaliiton mukaan tämän lain vastaisiin oikeustoimiin ryhtyneille eli kummallekaan sopimuspuolelle  ei tule antaa lain  vastaiseen sopimukseen  perustuvaa  oikeussuojaa, tilanteessa jossa maakunnalla on ollut oikeus irtisanoa sopimus tämän lain perusteella, vaikkei sopimukseen ole otettu 3 § 1 momentin tarkoittamaa irtisanomisehtoa. Molempien sopimusosapuolten tulee olla yhtä hyvin perillä lain sisällöstä ja ehdon mahdollisesta lainvastaisuudesta eikä ole olemassa perusteita, miksi  tällaisen järjestelyn  toinen sopimusosapuoli pitäisi saattaa kyseisessä tilanteessa parempaan asemaan kuin toinen sopimuspuoli.

SUOMEN KUNTALIITTO

Arto Sulonen
johtaja, lakiasiat

Pirkka-Petri Lebedeff
johtava lakimies