Sanna Lehtonen 27.1.2021

Ehdotus kuntien välisen tasausjärjestelmän selkeyttämiseksi

Sanna Lehtonen

Valtio rahoittaa vuosittain neljänneksen peruspalveluiden noin 27 miljardin euron kustannuksista. Rahoitus ohjataan palvelujen järjestäjille eli kaupungeille ja kunnille valtionosuusjärjestelmän kautta. Valtionosuutta ei kuitenkaan jaeta saajilleen tasaisesti, vaan järjestelmä myös tasaa kuntien välisiä eroja.

Kuntien valtionosuusjärjestelmästä on vuosien saatossa rakentunut kyhäelmän omainen, vaikeasti hahmotettava kokonaisuus. Tätä vahvistavat sekä järjestelmän rakenteellinen kolmiosaisuus (kuvio 1) että hallinnollinen kaksiosaisuus (kuvio 2). Päällekkäisten, limittäisten ja osittain jopa keskenään ristiriitaisten palikoiden myötä kansallisilla päättäjillä tuskin on kirkasta ja todenmukaista kuvaa siitä, kuinka huojuvasta rakennelma on kyse - järjestelmän ohjausvaikutuksista puhumattakaan.

Kansalliset päätöksentekijät eivät tiedä, mistä he päättävät

Käytännössä tämä tarkoittaa, että kansalliset päätöksentekijät tietävät korkeintaan yleispiirteisellä tasolla sen, mistä he todellisuudessa päättävät hyväksyessään yli 7 miljardin euron valtionosuuspäätökset vuosittain. Kuka saa ja kenelle annetaan. Minkä kunnan tuloja tasaus vähentää ja mikä kuntajoukko tasauslisästä eniten hyötyy.

Kuntien välisen tasauksen tarve on sinällään yleisesti hyväksytty.

Tasausta tarvitaan, koska kaikille kansalaisille on taattu riittävät peruspalvelut, vaikka kaupungit ja kunnat eroavat ikä- ja kustannusrakenteeltaan ja tuloiltaan. Valtionosuus ja siihen sisältyvät tasausmekanismit takaavat sen, että myös heikon verotulon kunnilla, joissa palvelujen järjestämisen kustannukset ovat korkeat suuremmasta palvelutarpeesta tai esimerkiksi pitkistä etäisyyksistä johtuen, on mahdollisuus järjestää lailla niille säädetyt peruspalvelut kuntalaisilleen kohtuullisella veroasteella.

Hyväksyttyä on myös se, että teknisesti valtionosuusjärjestelmä sopii kuntien välisen tasauksen toteutukseen. Kuitenkin erityisesti tasauksen suuruus ja laajuus ovat mitä suuremmassa määrin arvovalintoja - siis poliittisia päätöksiä - ja ne tulisi nostaa julkiseen keskusteluun paljon nykyistä useammin.

Ensimmäinen askel kohti avoimempaa järjestelmää on jo otettu!

Nykyiset päättäjät eivät tietenkään ole syyllisiä valtionosuus- eli kuntien välisen tasausjärjestelmän monimutkaisuuteen.

Valtionosuusjärjestelmällä valtio rahoittaa osuutensa koko kuntien lakisääteisten tehtävien laajasta kirjosta. On siis perusteltua, että monimutkaista rahoitusjärjestelmää ei ole mahdollista määräänsä enempää yksinkertaistaa ilman, että menetetään jotain tärkeää kuntien välisten erojen tunnistamisessa, oikeiden asioiden oikean suuruisessa huomioon ottamisessa, valtionrahoituksen riittävän oikeassa kohdentumissa tai tasapuolisuudessa kuntien välillä.

Askeleita kuntien valtionosuusjärjestelmän selkeyden ja avoimuuden lisäämiseksi tulee ottaa. Työ voitaisiin käynnistää muutoksista, jotka eivät vaikuta rahoituksen saajien - siis kaupunkien, kuntien ja muiden opetuksen järjestäjien - asemaan. Tällainen ymmärrettävyyttä ja läpinäkyvyyttä lisäävä muutos olisi järjestelmän kolme erillisen osan - kustannuserojen tasauksen, tuloerojen tasauksen ja muiden erien - erottaminen selkeästi toisistaan. Erotus voisi tarkoittaa esimerkiksi erillisiä päätöksiä, erillisiä laskelmia, erillistä viestintää ja osien erottamista omille momenteilleen valtion talousarviossa.

Idea on erityisen hyvä siksi, että se jatkaisi valtiovarainministeriön vuonna 2020 käynnistämää työtä järjestelmän selkeyttämiseksi. Vuoden 2020 alusta verotulomenetysten korvaukset erotettiin omalle momentilleen irti peruspalvelujen rahoitukseen tarkoitetusta valtionosuudesta. Vastaavalla tavalla muut kolmiosaisesta järjestelmästä tulisi erottaa toisistaan. Ensimmäinen, usein se kaikista vaikein, askel on siis jo otettu.

Kuntien välisen tasauksen tulee olla riittävää, mutta hyväksyttävää ja nettomääräisesti koko Suomen kehitystä hyödyttävä

Kunnat eroavat väestörakenteeltaan, tuloiltaan ja tulevaisuuden suunnaltaan, ja erilaistuminen kiihtyy. Mitä enemmän kunnat erilaistuvat, sitä suuremmaksi kuntien välisen tasauksen tarve kasvaa. Ääripäiden lipuminen entistä kauemmaksi toisistaan lisää painetta valtionosuusjärjestelmässä toteutettavalle kuntien väliselle tasaukselle.

Viimeistään nyt on ajankohtaista kysyä, onko nykyinen valtionosuus – eli tasausjärjestelmä ajan tasalla suhteessa niihin keinoihin, joilla Suomen kestävä julkinen talous ja kansalaisten peruspalvelut turvataan. Valtionosuusjärjestelmän tulisi sekä taata riittävät palvelut supistuvilla alueilla, mutta myös huomioida kaupungeille tyypillisiä tekijöitä ja niistä aiheutuvia palvelujen järjestämisen kustannuksia.

Avointa julkista keskustelua tarvitaan selkeämmin siitä, kuinka paljon vuosittainen valtionosuus tasaa kuntien välisiä eroja. Valtion rahoitusjärjestelmän tulee tukea sekä kasvavien että supistuvien alueiden tulevaisuutta. Arvovalintoja tulee päivittää. Valtionrahoituksen kriteeristön tulee päivittyä muuttuvan maailman mukana nykyistä paremmin.

Kirjoittaja

Sanna Lehtonen on Kuntaliiton kuntatalouden kehittämispäällikkö.

Sanna Lehtonen Twitterissä: @lehtonenKL