Pääekonomistin katsaus 9.6.2021

Kehysriihen finanssipolitiikka ja kuntapäätökset

Minna Punakallio

Toukokuun puolessa välissä hallituksen kehysriihilinjaukset saivat lihaa luiden ympärille, kun valtiovarainministeriö julkaisi kauan odotetut kehysmateriaalit vuosille 2022-2025: julkisen talouden suunnitelman, kuntatalousohjelman ja kehyksen taustalle valmistellun Taloudellisen katsauksen. Materiaalit antavat monipuolisen kuvan julkisen talouden tilasta ja linjatusta finanssipolitiikasta.

Finanssipolitiikan linja jatkuu elvyttävänä

Koronapandemian aikana Sanna Marinin hallitus on tukenut talouden kokonaiskysyntää ja ehkäissyt rajoitustoimien negatiivisia vaikutuksia useilla eri tavoilla. Tuet kunnille, yrityksille ja kotitalouksille, julkisen talouden automaattiset vakauttajat sekä ylipäätään talouden rakenteen monimuotoisuus ovat aikaansaaneet sen, että koronapandemian isku Suomen kansantalouteen on jäänyt monia muita maita pienemmäksi. Vaikka tukien mitoituksen oikeellisuus selviää vasta jälkikäteen, tällä hetkellä elvyttävää finanssipolitiikan otetta pidetään varsin onnistuneena. Lisätietoa aihepiiristä ja finanssipolitiikasta Suomea kohdanneissa kolmessa eri talouskriisissä löytyy muun muassa Vesa Vihriälän tuoreesta artikkelista Kansantaloudellisessa aikakauskirjassa.

Kolikon kääntöpuolena on kuitenkin se, että julkinen talous, erityisesti valtiosektori, on koronapandemian jälkeen huomattavasti heikommassa kunnossa kuin ennen pandemiaa. Tästä huolimatta hallitus on pitänyt tiukasti kiinni hallitusohjelman uudistuksista. Menoja on lisätty hallituskaudella pysyvästi yli 1,4 miljardilla eurolla, minkä lisäksi osa menoista on tarkoitus rahoittaa EU:n elvytyspaketeista. Sen lisäksi hallitus on laittanut liikkeelle kertaluonteisia tulevaisuusinvestointeja, joiden yhteissumma nousee yli kahteen miljardiin euroon. Menot nousevat myös väestön ikääntymisen ja kasvavien palvelutarpeiden vuoksi.

Elvyttävän finanssipolitiikan vuoksi hallitus ylittää valtiontalouden kehyksen sekä vuonna 2022 että 2023. Vuonna 2022 ylitys on 900 miljoonaa euroa, mutta vuoden 2023 osalta lukemat voivat vielä elää ensi vuoden kehysriihessä. Koronaan liittyvät terveysturvallisuuden kustannukset katetaan kehyksen ulkopuolisina menoina. On hyvin epätodennäköistä, että menotaso asettuu ilman uusia sopeutuspäätöksiä laskevalle uralle vuosikymmenen puolivälissä. Laajenevien tehtävien tarkentuvat kustannusvaikutukset sekä muut kehykseen sisältymättömät korjaukset tulevat aiheuttamaan uusia menopaineita myös tulevissa kehysriihissä. 

Hallituksen finanssipolitiikan ensisijaisena tavoitteena on saada julkisyhteisöjen nimellinen alijäämä 3 prosentin alijäämäviitearvon alle v. 2022 ja näin mahdollisuuksien mukaan välttää liiallisen alijäämän menettely (EDP). VM:n talousennusteen mukaan julkinen talous on kuluvana vuonna eli vuonna 2021 pahasti miinuksella, mutta vuonna 2022 julkisyhteisöjen rahoitusasema olisi -7,5 miljardia euroa, mikä on bruttokansantuotteeseen suhteutettuna juuri ja juuri alle miinus kolmen prosentin viitearvon (-2,9 prosenttia suhteessa BKT:hen).

Laajeneviin tehtäviin osoitetaan lisää valtionosuutta

Sanna Marinin hallituksen kuntalinjausten tavoitteena on pitää kuntatalous päätösperäisten toimien suhteen neutraalina korvaamalla kunnille hallituksen päätöksistä aiheutuvat lisämenot tai tulomenetykset. Tavoitteena oli lopettaa myös valtionosuusleikkaukset.

Hallitus pitää julkisen talouden suunnitelmassa kiinni siitä, että laajenevat tehtävät korvataan kunnille kunta-valtio-suhteessa täysimääräisesti valtionosuuksien lisäyksinä. Hallitus kompensoi myös tekemistään veroperustemuutoksista kunnille aiheutuvat verotuottomenetykset. Näistä sitoumuksista kumpikaan ei kuitenkaan tarkoita sitä, että kustannukset tai menetykset selvitettäisiin ja kompensoitaisiin kuntakohtaisesti. Vaikka uudet tehtävät tai veromenetykset rahoitetaan täysimääräisesti koko valtakunnan tasolla niin kompensoinnin kuntakohtainen osuvuus vaihtelee.

Julkisen talouden suunnitelmassa oletetaan, että sote-uudistus toteutuu vuonna 2023, mikä näkyy sekä kuntatalouden ennusteessa että kuntataloutta koskevissa päätöksissä. Kuntien talousarviot ja -suunnitelmat tulee kuitenkin tehdä voimassa olevan lainsäädännön mukaan.

Kuntien valtionosuuksia päädyttiin jälleen leikkaamaan

Hallituksen kunnianhimoisen ohjelman, mutta samalla edelleen varsin tiukan menokehyksen vuoksi kaikkiin kuntien valtionosuuksien lakisääteisiin tarkistuksiin ei pystytä kohdistamaan kuitenkaan riittävästi määrärahoja. Tällä kertaa leikkuri iski valtion ja kuntien väliseen kustannustenjaon tarkistukseen, jonka täysimääräinen tarkistus olisi tuottanut kunnille ison positiivisen korjauksen: noin +562 miljoonaa euroa. Iso korjaus johtuu sekä valtionosuuslakiin tehtävästä laskentauudistuksesta että pääministeri Juha Sipilän hallituskaudella epäonnistuneista kuntasäästöistä.

Kustannustenjaon tarkistus jätetään huomioimatta vuonna 2022. Kuntien peruspalveluiden valtionosuuksien tasoa korotetaan kuitenkin noin 246 miljoonalla eurolla vuonna 2022, mikä tarkoittaa noin 300 miljoonan euron leikkausta kuntien peruspalvelujen valtionosuuteen. Leikkausta perustellaan kuntatalouden mittavilla koronatuilla vuonna 2020.

Kuntien valtionosuutta leikataan vuodesta 2022 alkaen pysyvästi myös ns. kiky-vähennyksellä, joka pienentää kuntien peruspalveluiden ja opetustoimen valtion-osuusrahoitusta vuosittain yhteensä noin 250 miljoonalla eurolla. Vähennyksen jääminen pysyväksi on suuri epäkohta, koska kilpailukykysopimukseen liittyneestä työajan pidennyksestä luovuttiin pääosin kunta-alan työmarkkinaratkaisussa.

Leikkausten yhteismäärä nousee noin puoleen miljardiin euroon vuonna 2022 (noin 100 euroa per asukas). Leikkaukset tulevat pudottamaan nykyistä valtionosuusprosentin, 25,67, tasoa selvästi vuonna 2022.

Jos sote-muutos toteutuu vuonna 2023, se pienentää kuntien kustannuspohjaa ja sitä kautta myös kunnille myönnettäviä valtionosuuksia. Tällöin myös kuntien valtionosuusleikkausten voidaan arvioida pienentyvän sote-siirtolaskelman ennakoimassa suhteessa noin 30 prosentin tuntumaan aikaisemmista tasoista.

Vuoden 2023 valtionosuuspäätökset sisältävät hyvin suuria epävarmuuksia, jotka liittyvät paitsi sote-uudistukseen niin myös siihen tehdäänkö tulevina vuosina normaalia kustannusten jaon tarkistusta sekä mahtuvatko kaikki lakisääteiset tarkistukset tai korjaukset valtionosuuksiin valtion tiukan menokehyksen sisään.

Julkisen talouden suunnitelmassa linjataan, että vuonna 2023 kuntien peruspalveluiden valtionosuutta leikataan kevään 2021 kehysriihessä päätetyllä 24 miljoonalla eurolla ja että yhteensä kuntien valtionosuusrahoitusta lisätään noin 50 miljoonalla eurolla. Indeksikorotuksista tai kustannustenjaon tarkistuksesta ei ole päätöstä vuodelle 2023.

Lisätietoa: Kuntaliiton lausunto ja valtiovarainvaliokunnan lausunto julkisen talouden suunnitelmasta 2022-2025