Mari Sjöström ja Mikko Svartsjö 14.9.2921

Kunnat huolehtivat perusopetuksesta erilaisista lähtökohdista

Kunnat huolehtivat perusopetuksesta erilaisista lähtökohdista

Oppivelvollisuusikäsille järjestettävä perusopetus on pääsääntöisesti kuntien järjestämä ja julkisin varoin ylläpidetty palvelu. Noin 95 % Manner-Suomen peruskouluista on kuntaperusteisia. Tämä tarkoittaa yli 2 100 peruskoulua.

Kunta on saanut merkittävän aseman toimia opetuksen järjestäjänä. Niillä on laissa määrätty velvollisuus järjestää perusopetusta ja siten ne joutuvat koulujen ylläpitäjinä myös tarkastelemaan peruskouluverkon kattavuutta. Valtion ylläpitämät tai muut luvanvaraiset perusopetuksen järjestäjät täydentävät kokonaisuutta.  

Peruskouluverkko on viimeiset vuosikymmenet ollut muutoksessa koko Manner-Suomen alueella. Jos Tilastokeskuksen vuosittaisten oppilaitosjulkaisujen lukuja tarkastelee, voi yleiskuvana todeta pienten koulujen määrän vähenevän ja yhtenäiskoulujen kasvavan. Kouluverkot muuttuvat sekä yhdistämis- että lakkauttamispäätösten myötä.

Vuosittain julkaistaan myös kuntakohtaiset tiedot peruskoululaisten määristä. Ennen kaikkea kunta, mutta myös maakuntakohtaiset tiedot oppilasmääristä, antavat käsityksen moniulotteisesta perusopetuksen järjestämiseen, saatavuuteen ja saavutettavuuteen vaikuttavasta haasteellisesta tilanteesta. Suomessa on lapsimääriltään supistuvia, vakaita ja kasvavia kuntia. Nämä kunnat ovat myös esim. maantieteellisesti, väestöllisesti ja kielellisesti omanlaisiaan.

Perusopetuksen käyttökustannukset kasvavat kunnissa

Perusopetuksen oppilaskohtaiset käyttökustannukset ovat vuosi vuodelta kasvaneet. Reaaliset kustannukset (kuva1) on laskettu Tilastokeskuksen julkisten menojen hintaindeksillä. Tarkasteluajanjaksona (2012-2019) kustannusten kasvu on tapahtunut samassa ajassa kuin kuntien perusopetukselle merkittävää rahoituspohjaa eli kuntien peruspalveluiden valtionosuuksia on leikattu. On ymmärrettävää, että tällainen yhtälö lisää kuntien tarvetta omin varoin panostaa, mutta myös arvioida ja optimoida koulutuspalveluitaan.

 

Perusopetuksen järjestämiseen sisältyy monia kustannuksia, joista merkittävin osuus on opetuksella. Koska palvelua toteutetaan lähiopetuksena, syntyy myös kustannuksia kiinteistöjen ylläpidosta, kuljetuksista, ruokailusta jne (Kuva2). Tarkastelujaksona 2012-2019 on nähtävissä, että kustannusrakenteen osuuksissa on tapahtunut muutoksia.

 

Lapsimäärissä kuntakohtaiset erot suuria

Väestön ja siihen sisältyvän lapsimäärän kehitys on saanut kansallisesti uudenlaista huomiota, sillä seuraavat vuodet peruskoulun aloittava ikäluokka on käytännössä aina edellistä ikäluokkaa pienempi. Tällä hetkellä peruskoululaisia on n. 560 000 ja viimeisin koulunsa aloittanut ikäluokka hieman alle 60 000 lasta. Vuonna 2019 Suomessa syntyi hieman yli 45 000 lasta, jotka aloittavat peruskoulussa vuonna 2026. Syntyvyyden lasku on onneksi hidastunut tai pysähtynyt, mutta ei palautunut.

Päätimme tarkastella 7-15 -vuotiaiden ikäryhmiä ja niiden väestömuutosta kunnittain vuosina 2012-2019. Jaottelimme Manner-Suomen kunnat neljään kuntamäärältään samansuuruiseen ryhmään väestömuutoksen (7-15 -vuotiaat) 2012-2019 mukaan. Jaottelu perustuu siis kunnittain laskettujen väestömuutosten 2012-2019 kvartiileihin (Taulukko1).

Tarkasteluajanjaksona Manner-Suomen kunnista puolet ovat tilanteessa, jossa oppilasmäärät ovat supistuneet vähäisestä (-4,5 %) huomattavaan eli jopa lähes 40 %. Samanaikaisesti puolessa kunnista oppilasmäärät ovat hallitusti tai merkittävästi kasvaneet jopa yli 30 %. On hyvä tiedostaa, että pienessä kunnassa prosentuaalinen muutos voi tarkoittaa muutamaa oppilasta, kun taas asukasluvultaan suurissa kunnissa ja kaupungeissa muutos ylittää tuhannen oppilaan rajan. Edelleen jokaisessa Manner-Suomen kunnassa on vähintään yksi peruskoulu.

Huomion arvoista on myös se, että 7-15 -vuotiaiden kokonaismäärä kasvoi n. 5,6 % vuodesta 2012 vuoteen 2019, mutta oppilasmäärää kasvattaneita kuntia oli vain noin neljännes. Väestömäärää kasvattaneet kunnat olivat tyypillisesti jo ennestään muita keskimäärin suurempia kuntia. Vaikka oppilasmäärissä on tarkasteluajanjaksona tapahtunut nousua, koskee tämä muutos vain vähemmistöä kunnista. Tulevaisuudessa kun lasten kokonaismäärä laskee, tulee lapsimäärältään kasvavia kuntia olemaan entistä vähemmän.  

Entä kun tiedot lapsimääristä ja kustannuksista yhdistetään

Käytimme edellä mainittua kuntajaottelua ja laskimme kunkin ryhmän oppilaskohtaiset kustannukset vuosina 2012-2019 (Kuva3). Näin voidaan tarkastella kuinka väestömuutoksen suhteen erilaisten ryhmien kustannukset ovat kehittyneet. Kustannukset on deflatoitu vuoden 2019 tasolle. Kustannukset sisältävät kuntien oman perusopetuksen toiminta- ja vyörytyserämenot sekä poistot.

Koko aineistolla oppilaskohtainen kustannus oli 8 780 euroa vuonna 2012 ja 9 488 euroa vuonna 2019. 1. kvartiilin kuntaryhmässä 7-15 -vuotiaiden määrä laski eniten, oli korkein euroa/ oppilas -tunnusluku ja se myös kasvoi eniten vuoteen 2019 mennessä. Oppilasmäärää eniten kasvattaneella (4. kvartiili) kuntaryhmällä oppilaskohtainen kustannus oli toiseksi pienin ja kasvoi vähiten. Kaikilla ryhmillä oppilaskohtainen kustannus kuitenkin kasvoi.

Kun oppilaskohtaisten kustannusten kehitystä tarkastellaan suhteellisena muutoksena verrattuna vuoteen 2012, voidaan nähdä eri ryhmien kustannuskehityksen erot näkyvämmin (Kuva4). Ensimmäisen (1.) ryhmän oppilaskohtaiset kustannukset kasvoivat yli 16 % vuodesta 2012 vuoteen 2019. Maltillisin kustannusten muutos oli neljännellä (4.) ryhmällä, jolla oppilaskohtainen kustannus kasvoi n. 5 %. Koko aineistossa oppilaskohtaiset kustannukset kasvoivat noin 8,2 % vuodesta 2012 vuoteen 2019.

Tässä kuvassa (kuva5) datapisteet, eli kunnat, on sijoitettu vaaka- ja pystyakselille euroa/ oppilas ja väestön (7-15 -vuotiaat) muutoksien mukaan. Muutos on laskettu vuodesta 2012 vuoteen 2019. Kuvaa voi tulkita esimerkiksi nelikenttänä. Suurin osa kunnista sijoittuu vasempaan yläneljännekseen. Niiden kuntien oppilaskohtaiset kustannukset kasvoivat ja lapsimäärän muutos oli negatiivinen. Vain harvalla kunnalla on tilanne, jossa oppilaskohtainen kustannus on laskenut tarkasteltujen vuosien aikana. Hajontaa yksikkökustannuksen muutoksessa syntyy. Vaikuttaa kuitenkin siltä, että kustannusten hallinta on erityisen haasteellista, kun lapsimäärät vähenevät selkeästi.

Kunnat huolehtivat perusopetuksesta jo nyt erilaisista lähtökohdista

Perusopetuksessa kuntarajat vaikuttavat toimintaympäristöön ja sen laajuuteen. Kunnan tehtävä on järjestää perusopetusta alueella asuville oppivelvollisuusikäisille. Palveluverkko suhteutetaan aina ensisijaisesti alueella asuviin palvelun käyttäjiin eli sen lapsiin ja nuoriin. Järjestämisessä on myös huomioitava koulumatkojen kestolle asetetut rajat. Kunta voi päättää järjestääkö se palvelut itse tai yhdessä muiden kuntien kanssa.

Demografinen muutos, perusopetuksen kustannusten kasvu sekä valtion tekemät rahoituspohjan heikennykset eivät ole uusia haasteita. Kunnissa tämä yhtälö tunnistetaan ja se konkretisoituu. Koska monessa kunnassa tiedetään lapsimäärien muuttuvan, on todennäköistä, että perusopetuksen kustannusten hallintaan joudutaan kiinnittämään huomiota yhä enemmän. Tulevat vuodet tulevat näyttämään miten kustannuskehitys jatkaa eriytymistään, kun ikäluokat pienenevät ja muuttavat palvelun tarvetta ympäri Suomen. Palveluverkot tulevat siis jatkossakin muuttumaan. Kansallisesti tarvittaisiin nyt uudenlaista rohkeutta pohtia, miten lapsimäärältään supistuvassa Suomessa perusopetuksen saatavuuden ja saavutettavuuden lähtökohdat määritellään.

Kirjoittaja

Kirjoittaja on Kuntaliiton perusopetuksen erityisasiantuntija

Mikko Svartsjö työskentelee Kuntaliiton tietopalvelujen asiantuntijana.