Sopeutusohjelman koko ei ratkaise yksinään julkisen talouden tasapainottumista

Suomen talous- ja finanssipolitiikalla on uskottavuusongelma. Julkisen talouden rakenteellisesta alijäämästä ja liiallisesta velkaantumisesta on puhuttu jo seitsemällä eri hallituskaudella, mutta suuntaa ei ole muuttanut vuosien varrella edes toinen toistaan yksityiskohtaisemmat hallitusohjelmat tai tiukentuneet finanssipolitiikan tavoitteet. Sen sijaan Suomen uskottavuus rahoitusmarkkinoilla on rapistumassa ja sopeuttamisen mittaluokka ja kiireellisyys ovat kasvaneet.  

Julkisen sektorin tasapainottaminen vaatii tämänhetkisten arvioiden mukaan seuraavalla vaalikaudella noin 8–11 miljardin euron sopeutuksen. Tässä lähtökohtatilanteessa edes parlamentaarinen sopimus julkisen talouden hoitamisesta tulevilla vaalikausilla tai valtiovarainministeriön hyvin valmisteltu kartoitus julkisen sektorin meno- tai verosopeutusvaihtoehdoista ei ole tae muutoksesta. Miksi? 

Sopeutusohjelmien varjossa on totuttu myös törsäämään 

Julkisen sektorin rakenteellisen epätasapainon taustalla on yksi syy, jonka merkitys on vain kasvanut finanssikriisin jälkeisinä vuosina. Suomen hallitusohjelmiin on hiipinyt huomaamattomasti ja kritiikittömästi tapa, jossa sopeutusohjelmien kylkeen liitetään tuntuva kasvupaketti, jolla lisätään julkisia menoja tai investointeja taikka kevennetään veroja tai julkisia maksuja. Kasvu- tai muita tukitoimia tehdään myös myöhemmin hallituskaudella erilaisten poliittisten paineiden ristitulessa. 

Useat kasvupakettien toimet ovat poliittisia kompromisseja lähinnä kompensoiden peruspalvelujen rahoitukseen jo kohdistettuja leikkauksia. Kasvupakettien taustalla voi olla myös poliittinen tahtotila tiettyjen palvelujen ”vahvistamiseen” eli niiden määrän kasvattamiseen tai toisaalta tiettyjen toimintojen verorasituksen vähentämiseen kilpailukyvyn nimissä.  

Hallituskauden mittaan tehtyjen menolisäysten ja muiden julkista sektoria heikentävien päätösten mittaluokka on jäänyt varjoon virkavalmistelussa ja poliittisessa väittelyssä, kun huomion vie hallituksen sopiman sopeutusohjelman kokonaismäärä ja toimeenpano. Hallituskauden aikana niin sanotut törsäyspaketit voivat kuitenkin syödä huomattavan osan sopeutusohjelman taloudellisista hyödyistä. Kansalaiset ja yritykset ovat myös tottuneet julkisen sektorin tehtävien ja kokonaisvastuiden laajentumiseen siitäkin huolimatta, että velkaantumisen haitallisuudesta puhutaan paljon. 

Myös sopeutusohjelmien säästöt voivat kutistua 

Väestön ikääntyminen on kasvattanut Suomessa ikäsidonnaisia tulonsiirtoja ja sosiaali- sekä terveyspalvelujen kustannuksia jo pitkään. Väestönmurros näkyy myös verotuloissa, jotka ovat kasvaneet totuttua hitaammin eläkkeensaajien määrän lisäännyttyä. Muita sopeutustoimien taloudellisia vaikutuksia leikkaavia tekijöitä ovat vaimea talouskasvu, pitkäaikaistyöttömyys, inflaatio, korkotason nousu taikka sodan ja pandemian edellyttämät torjuntatoimet.  

Toisaalta julkisen talouden sitkeän alijäämäisyyden syyt palautuvat väistämättä myös siihen, että sopeutustoimia ei ole tehty riittävästi tai että kaikkia linjauksia ei lopulta onnistuta toteuttamaan. Esimerkiksi julkisen sektorin tehtävien vähentäminen on kariutunut useilla eri hallituskausilla.  

Sopeutustoimet eivät välttämättä toteutuessaankaan tuota niille etukäteen arvioituja säästövaikutuksia. Taloudelliset vaikutusarviot voivat mennä pieleen esimerkiksi palveluverkkoa karsittaessa, kun asiakkaiden kuljetuskustannukset ylittävät toimipaikan sulkemisesta saatavat hyödyt. Toimintojen uudelleenjärjestelyt voivat aiheuttaa myös lisäinvestointitarpeiden kasvua.  

Säästöjen epäonnistuminen voi tapahtua myös tulonsiirtojärjestelmän ristikkäisvaikutusten vuoksi. Tyypillisin esimerkki tästä on leikkaus kotitalouksien tulonsiirtoihin, esimerkiksi asumistukeen, mikä puolestaan kasvattaa määrärahatarvetta viimesijaisessa tulonsiirrossa, perustoimeentulotuessa.  

Valtion tasolla linjattu säästö voi kumoutua myös kuntademokratian nimissä. Valtion vähentäessä tai lopettaessa jonkun toiminnon rahoittamisen, kuntapäättäjät voivat säilyttää palvelun lisäämällä tehtävään omaa rahoitusosuuttaan. Tällöin tehtävän hallinnollinen maksaja vaihtuu, mutta sopeutusohjelman säästö nollautuu. 

Lukuisat hallitukset ovat kohdistaneet säästöjen nimissä leikkauksia kuntien peruspalvelujen valtionosuusrahoitukseen tai napsineet valtion talousarvioon lisätuloja valtion eläkerahastosta. Rahoitusvastuuta on pyritty siirtämään valtiolta muille myös valtion liikenneinvestointien tai elinvoimaan liittyvien hankkeiden osalta.  

Tällaiset siirrot pienentävät valtion menoja tai lisäävät valtion tuloja, mutta samalla ne heikentävät vastaavalla summalla kunnan tai eläkerahaston rahavirtoja. Linjaukset ovat koko julkisen talouden kannalta nollasummapeliä siirtäen rahaa taskusta toiseen julkisen sektorin sisällä ja sysäten sopeutusvastuuta valtiolta muille julkisen sektorin toimijoille. Osaoptimointiin sortuvat päätökset eivät ole julkisen talouden suunnitelman ohjausperiaatteiden mukaisia säästöpäätöksiä. 

Nostetaan kissa pöydälle: hallituskauden kaikkien päätösten nettovaikutus 

Suomen finanssipolitiikka on ollut viime vuosina ristiriitaista. Toisaalta päättäjät ovat korostaneet jo pitkään liiallista velkaantumista ja vieneet läpi rajuja sopeutustoimia, kuten yleisen arvonlisäverokannan nosto, mutta samalla he ovat myös laajentaneet julkisia palveluita ja suunnanneet sopeutustoimen kylkeen erilaisia tukitoimia. Usein tällaiset tuet, kuten alennetun arvonlisäverokannan lasku, ovat olleet kosmeettisia, eivätkä näy kansalaisten arjessa juuri millään tavalla. Huojennuksia on suunnattu myös yrityksille. Laajalle vastaanottajajoukolle kohdistetut tukitoimet voivat kuitenkin heikentää julkista taloutta huomattavasti. Vaikutukset voivat kasvaa huomattavasti myös pidemmällä aikavälillä. 

Tulevien hallitusten on tehtävä valintoja. Julkisen velkaantumisen taittaminen ei onnistu pelkästään maksimoimalla julkisen sopeutusohjelman määrää tulevalla hallituskaudella, vaan samalla on minimoitava myös muut, julkista sektoria heikentävät mukavat päätökset.  

Tavoitetta edistäisi se, jos hallitusohjelma, julkisen talouden suunnitelma ja poliittinen keskustelu keskittyisivät tulevaisuudessa tarkastelemaan kaikkien hallituskauden päätösten nettovaikutusta julkiseen talouteen. Tätä lopputulemaa tavoittelee myös EU:n finanssipoliittinen sääntökehikko. Hallituksen kaikkien päätösten nettovaikutuksen seuranta kannustaisi kohdistamaan poliittiset päätökset vain aidosti vaikuttaviin sopeutustoimiin, jolloin näennäissäästöille ja budjettiteknisille kikkailuille ei olisi enää tarvetta. 

Parlamentaarinen sopu julkisen talouden hoitamisesta ei ole hopealuoti julkisen sektorin velkaantumisen taittamiseksi. Yksimielisyys julkisen velkaantumisen pienentämisen tärkeydestä ja erilaiset sopeutuspaketit ovat olleet Suomen politiikan ytimessä jo 20 vuotta. Toisaalta sopeutus on myös mahdollista. Jatkossa virkavalmistelun ja politiikan ykköstavoitteeksi tulee kuitenkin asettaa kaikkien päätösperäisten toimien julkista taloutta mahdollisimman paljon sopeuttava nettovaikutus hallituskaudella. Sopeutustoimien tulee olla myös aidosti vaikuttavia.