Blogisarja: Maankäyttö ja rakentaminen tulevaisuuden kunnassa

Rakentamislaki ei sujuvoita, päinvastoin

Kun maankäyttö- ja rakentamislain uudistus aloitettiin vuonna 2018, tavoitteena oli muun muassa selkeyttää maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia valmistelu, päätöksenteko- ja toimeenpanotehtäviä.

Kentällä tulkittiin toiveikkaasti, että kysymys olisi rakennetun ympäristön prosessien sujuvoittamisesta. Se onkin mainittu sekä Sanna Marinin hallitusohjelmassa, että rakentamislain tavoitteissa.

Valitettavasti rakentamislakiesitys RYTJ-liitännäisineen on kaikkea muuta.

Rakennetun ympäristön toteuttamisen kannalta ratkaisevaa on prosessin kesto ja sujuvuus kaavoituksesta rakennuksen valmistumiseen. Siksi jo lain jakaminen kahteen, digiasiat huomioon ottaen kolmeen lakiin tuo kitkaa prosessiin. Lakiesitykseen liittyvät ongelmat, epäselvyydet ja puutteet pahentavat tilannetta.

Lakiesityksessä esitetään muutoksia, jotka vaikuttaisivat siihen, millä perusteella lupapäätöksestä voi valittaa. Esimerkiksi esitetty 5 § rakentamisen lähtökohdista olisi lain sitovaa, aineellisoikeudellista sisältöä ja toimisi ilmeisesti valitusperusteena. Osittain pykälässä mainitut asiat ovat jo nykyisin lupaedellytyksenä, mutta siihen on nostettu myös nykyisen maankäyttö- ja rakennuslain tulkintaa ohjaavia tavoitesäännöksiä.

Luvanvaraisuuden epäselvyydet hämmentävät ja teettävät turhaa työtä

Rakentamisen luvanvaraisuutta koskevat muutokset sekä vähentäisivät että lisäisivät luvan hakemisen tarvetta. Kun alle 30 neliömetrin majoitus-, työ- ja talousrakennukset eivät jatkossa tarvitsisi rakennuslupaa, kunnissa käsiteltävien lupien määrä vähenisi, mutta maksuttoman neuvonnan ja ohjauksen määrä kasvaisi. Kuntiin ei enää tulisi tietoja kyseisistä rakennuksista, jolloin kiinteistöverotuloja jäisi todennäköisesti saamatta.

Toisaalta rakentamislupaa koskevan säännöksen mukaan lähes mikä tahansa rakentamistoimenpide saattaa edellyttää lupaa, ellei sitä ole vapautettu rakennusjärjestyksessä luvanvaraisuudesta. Lisäksi on epäselvää, mitkä nykyisin toimenpideluvanvaraisista toimenpiteistä vaatisivatkin rakentamislupaa, jolloin menettely olisi niiden osalta nykyistä raskaampi. Rakentaja voi jättää tarvittavan luvan hakematta, kun hän tulkitsee, ettei lupaa tarvita. Tällöin voidaan joutua käynnistämään kaikkien kannalta erittäin raskas hallintopakkomenettely.

Luvanvaraisuuden määrittely rakentamislakiesityksessä on kaiken kaikkiaan hyvin tulkinnanvarainen, vaikka tavoitteena oli päinvastoin muuttaa oikeustilaa selkeämmäksi. Säännöksen soveltaminen tulee tapahtumaan vuosia epävarmassa tilassa, ennen kuin siihen saadaan selvyyttä oikeuskäytännön kautta.

Lupasäännös ei vastaa niihin tavoitteisiin, joihin uudistuksella pyritään eli rakentamisen lupakäytäntöjen sujuvoittamiseen ja yhtenäistämiseen.

Suhde muuhun lainsäädäntöön ontuu ja kokonaisuus yskii

Lakiesityksessä on lukuisia kohtia, jotka kytkeytyvät muuhun lainsäädäntöön ilman, että säännöksiä olisi arvioitu toisen lain ja sen soveltamisen näkökulmasta.

Rakennusjärjestystä koskevia säännöksiä olisi hämmentävällä tavalla sekä rakentamislaissa että alueidenkäyttölaissa. Esimerkiksi mahdollisuudesta antaa määräys vapaa-ajan asunnon käyttötarkoituksen muuttamisesta säädettäisiin rakentamislaissa, kun taas mahdollisuudesta määritellä suunnittelutarvealue säädettäisiin alueidenkäyttölaissa. Lisäksi rakennusjärjestystä sovellettaisiin katualueella ilman selvyyttä siitä, mikä olisi säännöksen suhde kunnossa- ja puhtaanapitolain säätelyyn.

Rakentamislain myötä rakentamisen edellytykset suunnittelutarvealueella ratkaistaisiin osana rakentamislupamenettelyä ja yksittäisen hankkeen sijoittumista arvioitaisiin suhteessa kunnan kaavoituskatsauksessa mainittuihin kaavoihin. Tämä on ristiriidassa alueidenkäyttölain puolella olevan suunnittelutarvealueen määrittelyn kanssa: Kaavoituskatsauksessa esitetään vain vireillä olevat tai lähitulevaisuudessa vireille tulevat kaavat, kun taas suunnittelutarpeen määrittely kytkeytyy pitkällä aikavälillä odotettavissa olevaan suunnittelua edellyttävään yhdyskuntakehitykseen.

Maakuntakaavasta ja yleiskaavasta johtuvia rakentamisrajoituksia olisi sekä alueidenkäyttölaissa että rakentamislaissa.  Tämä ei selkeyttäisi oikeustilaa, vaan heikentäisi lainsäädännön kokonaisuuden ymmärrettävyyttä. Lain jakamisen epäjohdonmukaisuus näkyy myös siinä, että rakennusluvan myöntämisestä yleiskaavojen perusteella säädettäisiin eri laeissa.  Ranta-alueiden kohdalla asiasta säädettäisiin edelleen alueidenkäytön yhteydessä, mutta muilla alueilla rakentamislaissa. Myös tonttijakoa koskevista oikeusvaikutuksista osa on siirretty alueidenkäytön puolelta rakentamislakiin.

Epäselvyydet vaikeuttavat laintulkintaa ja hidastavat prosesseja

Lakiesitys ei sujuvoita rakentamista, vaan lisää kuntien hallinnollista taakkaa ja aiheuttaa tulkintaongelmia. Esimerkiksi muutokset lupakynnyksessä lisäävät rakennusvalvonnan työtä, jopa niin, että resursseja siirtyy luvitukseen liittyvästä ennakko-ohjauksesta jälkivalvontaan, sillä ilman lupaakin rakennettavien rakennusten ja rakennelmienkin on täytettävä rakentamista koskevat kaava- ja muut määräykset.  

Viranomaisten toimivaltaa ja menettelyjä koskevien säännösten epäselvyys rajoittaa ja hankaloittaa kunnan toimintaa. Esimerkiksi suunnittelutarvealueen sijoittamisluvan yhteydessä päätöksentekijä valikoituisi hakijan ilmoituksen mukaan: jos sijoituslupa ratkaistaan erillisenä päätöksenä, luvasta päättäisi nykyiseen tapaan kunta (esimerkiksi kunnanhallitus tai kaavoituksesta vastaava lautakunta), mutta jos hakija haluaisi käsitellä sijoitusluvan osana rakentamislupaa, luvasta päättäisi rakennusvalvontaviranomainen.

Ehdotus rajoittaisi kunnan mahdollisuuksia järjestää hallintonsa kunnan kehittämisen ja talouden kannalta merkittävässä asiassa. Lisäksi on epäselvää, milloin on mahdollista tehdä vähäinen poikkeaminen rakennusluvan yhteydessä ja mille viranomaiselle siitä päättäminen kuuluu.

Lakiesityksessä on lukuisia kohtia, joita olisi pitänyt vielä harkita.  Esimerkiksi luopuminen oikaisuvaatimusmenettelystä nopeuttaa menettelyä silloin kun päätöksistä valitetaan. Mutta kun samaan aikaan muutoksenhakuaika pitenee ja tiedoksisaannissa siirrytään julkipanomenettelystä kuulutusmenettelyyn, vaikutus riidattomissa asioissa on päinvastainen: tietoa lupapäätöksen lainvoimaisuudesta voi joutua odottamaan jopa kolme, neljä viikkoa nykyistä pidempään.

Digivaatimukset kuormittavat ja asetukset tuovat uusia vaatimuksia

Vaikka digitalisaation edistäminen on periaatteessa kannatettavaa, ehdotettu rakennetun ympäristön tietojärjestelmä - jossa rakentamisen tiedot tulisi julkaista - on erittäin raskas tiedonhallintaratkaisu. Se ei sujuvoittaisi toimintaa eikä toisi kustannussäästöjä. Päinvastoin se loisi kaksinkertaisen tietojen ylläpidon järjestelmän ja aiheuttaisi kunnille valtavat kustannukset.

Rakentamislakiesitys sisältää useita asetuksenantovaltuuksia, joiden nojalla on tarkoitus antaa täysin uusia asioita koskevia asetuksia. Ne luovat käytännössä laintasoiselle sääntelylle sen konkreettisen sisällön. Asetuksista vasta muutamia on julkaistu, joten lainsäädäntökokonaisuus ja sen vaikutus kuntiin on vielä merkittävältä osalta avoin.

Ikävä kyllä rakentamislaki vaikuttaa siltä tunnetulta peiton jatkamiselta: löysätään yhtäältä, kiristetään toisaalta ilman että lopputuote olisi entistä ehompi.

Kirjoittaja

Kirjoittaja on maankäytön ja kaavoituksen kehittämispäällikkö Kuntaliitossa.

Twitterissä: @annekjarva