Yhteiset matkapalvelukeskukset henkilökuljetusten ja joukkoliikenteen järjestämisen avuksi

Yhteiskunnan korvaamien henkilöliikenteen matkojen määrä ja kuljetuskustannukset ovat olleet viime vuosina jatkuvassa kasvussa. Samanaikaisesti kaikille matkustajille tarkoitetun joukkoliikenteen tarjonta on vähentynyt, kun liikennöinnin kannattavuus on heikentynyt. Liikenne- ja viestintäministeriön lääninhallituksille joukkoliikenteen ostoihin osoittamilla määrärahoilla ei enää pystytä ylläpitämään joukkoliikenteen peruspalveluja perinteisin keinoin. Tämä on vaikeuttanut kuntien mahdollisuuksia hoitaa henkilökuljetuksiin liittyviä velvoitteitaan, nostanut kuljetuskustannuksia ja tuonut myös paineita kuntien ostoliikennepalvelujen lisäämiseksi.

​
Lisätietoja:
Salme Sauvonsaari, puh. (09) 771 2457
Silja Siltala, puh. (09) 771 2104

Tausta

Yhteiskunnan korvaamien henkilöliikenteen matkojen määrä ja kuljetuskustannukset ovat olleet viime vuosina jatkuvassa kasvussa. Samanaikaisesti kaikille matkustajille tarkoitetun joukkoliikenteen tarjonta on vähentynyt, kun liikennöinnin kannattavuus on heikentynyt. Liikenne- ja viestintäministeriön lääninhallituksille joukkoliikenteen ostoihin osoittamilla määrärahoilla ei enää pystytä ylläpitämään joukkoliikenteen peruspalveluja perinteisin keinoin. Tämä on vaikeuttanut kuntien mahdollisuuksia hoitaa henkilökuljetuksiin liittyviä velvoitteitaan, nostanut kuljetuskustannuksia ja tuonut myös paineita kuntien ostoliikennepalvelujen lisäämiseksi.

Kunnat, Kela ja valtio ovat tutkimus- ja kehitystoiminnalla ja erilaisilla kokeiluilla etsineet uusia keinoja henkilökuljetusten laadun ja määrän turvaamiseksi. Mm. kuntien käyttöönottamat palvelulinjat ovat osoittautuneet hyvin toimiviksi liikennöintimuodoiksi eri puolella maata. Liikenne- ja viestintäministeriön johdolla eri osapuolten yhteistyönä tehty Palveluliikenteen laatu-, vaikuttavuus- ja käyttäjätutkimus osoitti erittäin positiivisia tuloksia sekä palvelulinjojen käyttäjien että liikenteen vaikuttavuuden kannalta. Tutkimusraportti on luettavissa ministeriön nettisivuilta www.mintc.fi julkaisut/julkaisusarjat/julkaisunumero 42/2004.

Myös matkojenyhdistelykeskusten kokeilujen kautta on löydetty uusia käytännön tapoja toimia. Matkojen yhdistelyllä on saatu säästöjä kuljetuskustannuksissa sekä muita yhteiskuntataloudellisia hyötyjä. Matkojen yhdistelyllä varmistetaan yhteiskunnan vastuulla olevien kuljetuspalvelujen järjestäminen sekä hillitään kuljetuskustannusten kasvua palvelujen laadusta tinkimättä huolimatta siitä, että matkamäärien ennustetaan nousevan väestön ikääntymisen myötä. Tavoitteena on myös joukkoliikenteen palvelutason turvaaminen erityisesti haja-asutusalueilla.

Matkapalvelukeskukset – valtakunnallinen yhteistyömalli

Kokeilujen ja tutkimusten pohjalta liikenne- ja viestintäministeriön asettama laaja-alainen matkojenyhdistelytyöryhmä valmisteli mietinnön Yhteiskunnan korvaamien matkojen järjestämisen hallinnointi ja rahoitus. Mietinnössä haettiin yhteistä mallia, jolla voitaisiin lisätä yhteistyötä eri toimijoiden kesken ja edistää matkojen yhdistelytoiminnan laajenemista koko maahan.

Liikenne- ja viestintäministeriö, sisäasiainministeriö, opetusministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, Kansaneläkelaitos ja Suomen Kuntaliitto allekirjoittivat syksyllä 2004 yhteistoimintasopimuksen matkapalvelukeskusten perustamiseksi työryhmän mietinnön esitysten mukaan. Sopimuksen tarkoituksena on sopimusosapuolten yhteistyönä käynnistää valmistelu ja luoda sellaiset puitteet, että maahan voitaisiin perustaa noin 20 matkapalvelukeskusta. Keskukset palvelisivat eri toimijaosapuolia niiden vastuulla olevien matkojen järjestämisessä, matkoja yhdistellen ja ketjuttaen. Näin osaltaan turvataan toimivat liikenneyhteydet maanlaajuisesti ja käytetään mahdollisimman tehokkaasti hyväksi kaikille avointa joukkoliikennettä, edistetään matkojen yhdistelyä ja hyödynnetään matkaketjuja. Tässä yhteistoimintasopimuksessa määritellään ne periaatteet, joita matkojen yhdistelytoiminnassa noudatetaan. Yhteistoimintasopimus ja linkki työryhmän mietintöön löytyvät osoitteesta www.kunnat.net/Yhdyskunta, tekniikka, ympäristö/Liikenne/Matkojen yhdistelykeskusten perustaminen.

Liikenne- ja viestintäministeriö vastaa tässä sopimuksessa tarkoitetun matkojen yhdistelytoiminnan valtakunnallisesta suunnittelusta ja ohjauksesta. Se asetti eri toimijaosapuolista muodostetun seurantaryhmän, joka on valmistellut matkapalvelukeskusten kilpailuttamista varten hankinta-asiakirjamallin sekä mallin kuntien ja lääninhallituksen väliseksi yhteistyösopimukseksi. Näitä malliasiakirjoja käytetään pohjana matkapalvelukeskusten alueellista toimintaa käynnistettäessä.

Yhteistyöryhmä – matkapalvelukeskusten toiminta-alueiden määrittely

Läänintasolla yhteistyötä koordinoivat lääninhallitukset ja niiden liikenneosastot. Matkapalvelukeskusten alueellista valmistelua varten läänit tulevat informoimaan kuntia eri tavoin mm. seutuliikennetyöryhmissä, seminaareissa, yhteistyökokouksissa ja kirjeissä. Jokaiseen lääniin on jo perustettu tai ollaan lähiaikoina perustamassa yhteistyöryhmä, joka koordinoi läänin matkapalvelukeskustoimintaa.

Yhteistyössä eri osapuolten kesken määritellään matkapalvelukeskusten toiminnalliset alueet. MPK-alueet määritellään alueellisten tarpeiden pohjalta ottamalla huomioon läänin rajat, nykyiset toiminnalliset muut aluejaot (esim. sairaanhoitopiirijako), riittävä asukasluku, etäisyydet sekä vakiintuneet alueelliset yhteistyömuodot ja liikkumistarpeet.

Yhteistyöryhmän työ painottuu matkojenyhdistelytoiminnan kehittämisessä keskusten perustamisvaiheeseen ja se pyrkii toiminnallaan varmistamaan laaja-alaisen yhteiskunnan korvaamien matkojen yhdistelyn toteutumisen. Yhteistyöryhmän työtä jatketaan vielä jonkin aikaa alueellisten matkapalvelukeskusten toiminnan käynnistymisen jälkeen. Yhteistyöryhmä tuottaa seurantatietoa valtakunnan tason seurantatyöryhmälle sekä läänitasoista matkojen yhdistelyn kehittämistoimintaa varten. 

Alueelliset matkapalvelukeskukset – palvelutasomäärittely ja hankinta

Kun MPK- alueet on määritelty, lääninhallitus asettaa kullekin MPK- alueelle oman johtoryhmän, jonka tehtävänä on ohjata ja kehittää alueensa matkojen yhdistelytoimintaa. Johtoryhmässä on edustus toimintaan osallistuvista kunnista, sairaan¬hoito¬piiristä ja Kansaneläkelaitoksesta. Johtoryhmän puheenjohtajana toimii lääninhallituksen edustaja.

Johtoryhmä kokoaa MPK-toiminnan kilpailuttamista varten eri osapuolilta tarvittavat tiedot yhteen, laatii kilpailuttamisen kokonaisaikataulun, arvioi tulevat palvelutarpeet alueellisten vaatimusten ja erityispiirteiden mukaisesti ja tarkentaa yhdessä paikallisista (tai tehtäväkohtaisista) lähtökohdista yhtenäisen alueellisen palvelutason lakisääteiset vaatimukset huomioon ottaen.

Lääninhallitus kilpailuttaa matkapalvelukeskuksen tarjoajia julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992) mukaisesti. Lääninhallitus valitsee MPK-operaattorin ja tekee sen kanssa sopimuksen matkojenyhdistelykeskuspalveluista.

Johtoryhmä toimii lääninhallituksen apuna tarjouskilpailun järjestämisessä, arvioi matkojenyhdistelypalvelujen tarjouskilpailuun jätetyt tarjoukset ja tekee suosituksen lääninhallitukselle tarjouskilpailun ratkaisusta. Johtoryhmä voi myös nimetä arviointiryhmän arvioimaan tarjouskilpailun tarjouksia. Lääninhallitus ratkaisee tarjouskilpailun ja tekee sopimuksen. Johtoryhmä seuraa ja kehittää matkojenyhdistelytoimintaa ja ryhtyy toimenpiteisiin, jos ongelmia ilmenee, sekä käsittelee mahdolliset sopimusmuutokset. Johtoryhmä hyväksyy matkojenyhdistelyjärjestelmän markkinointitavat MPK-operaattorin esityksen perusteella. Lisäksi johtoryhmä antaa suosituksen sopimuksen jatkamisoption käytöstä.

Matkapalvelukeskuksen yhteistyösopimus  kustannustenjakoperiaatteet

Ennen kilpailuttamisen suunnittelua ja käynnistämistä matkapalvelukeskuksen toimintaan mukaan lähtevät kunnat ja kuntayhtymät solmivat - lääninhallituksen ja Kelan kanssa yhteistyösopimuksen. Sen tarkoituksena on sopia toimintaan osallistuvien osapuolten oikeuksista ja velvollisuuksista, kun MPK-palvelun kilpailuttamista suunnitellaan ja kilpailutetaan, palvelujen tuottamisesta tehdään sopimus ja toimintaa seurataan ja kehitetään. Lisäksi tässä sopimuksessa määritellään, millä tavalla matkojen yhdistelystä aiheutuneet kustannukset jaetaan eri osapuolten kesken.

Yhdistelytoiminnan kustannusten jaossa noudatetaan matkojenyhdistelytyöryhmän hyväksymää valtakunnallista rahoitusmallia. Matkojenyhdistelyjärjestelmässä on mukana eri asiakasryhmien matkatilauksia.  Kukin osapuoli korvaa sille MPK-palvelujen käytöstä aiheutuneet kustannukset. Kunnalle kohdistuvat yhdistelykustannukset määräytyvät sen mukaan, mitä kuljetuksia ja liikennepalveluja kunta MPK-toiminnan kautta haluaa ohjata. Kuntakohtaiset matkojen yhdistelyn kustannukset voidaan arvioida, kun nämä MPK:lta ostettavaksi suunnitellut palvelut on määritelty.

Rahoitusmallissa ja sen mukaisissa tuoteryhmäkertoimissa on sovellettu ns. hyötyjä maksaa -periaatetta. Yhdistelykustannusten kohdistamiseksi oikealle maksajataholle kustannustenjakomallissa erilaiset kuljetuspalvelumatkat on ryhmitelty matkojen käyttötarkoituksen mukaan tuoteryhmittäin ja näille tuoteryhmille on määritelty jakosuhdekertoimet. Jakosuhdekertoimien ja tarjouskilpailussa saadun tarjoushinnan pohjalta muodostuu kunkin osapuolen maksettavaksi kertyvä yhdistelykustannus.

Yhteistyösopimusta varten on laadittu sopimusmalli, jonka pohjalta alueelliset sopimukset tehdään. Kustannusosuuksia voidaan tarvittaessa tarkentaa paikallisesti, jos alueelliset seikat tai aikaisempien vuosien laskelmat tukevat kustannusosuuksien toisenlaista jakoa. Sopimusmalli on luettavissa sen valmistuttua osoitteessa www.kunnat.net /yhdyskunta, tekniikka, ympäristö/ liikenne.

Kuntien vastuut

Matkapalvelukeskuksen käyttö ei muuta kuntien lakisääteisiä tehtäviä eikä rajoita asiakkaiden oikeutta tai pääsyä kuljetuspalvelujen piiriin, vaan se koskee vain matkojen tilaamis- ja toteuttamistapaa. Kuntien vastuut ja velvoitteet lakisääteisten kuljetuspalvelujen toteuttajana säilyvät ennallaan. Kunnat päättävät jatkossakin lainsäädännön antamissa puitteissa vastuullaan olevien kuljetusten, mm. oppilaskuljetusten ja vammaispalvelulain mukaisten kuljetusten, toteuttamistavasta, palvelunlaadusta ja sisällöstä omien palvelutasotavoitteidensa mukaisesti.

Matkapalvelukeskustoiminta on yksi keino hallita kuntien lakisääteisten kuljetusten järjestämisvelvoitetta. Samalla se antaa mahdollisuuden uudenlaisten, kutsuohjattujen joukkoliikennemuotojen, esimerkiksi asiointi- ja palvelulinjojen järjestämiseen. Julkisen hallinnon toimijoiden yhteistyö matkapalvelukeskusten järjestämisessä luo pohjan rationaaliseen ja tehokkaaseen toimintaan. Alueeltaan ja väestöpohjaltaan riittävän laajat matkapalvelukeskusalueet ja palvelujen kilpailuttaminen mahdollistavat laadukkaan ja taloudellisen palvelutoiminnan.

Kunnalla ei ole lainsäädännön antamaa velvoitetta kaikille avoimen joukkoliikenteen järjestämiseen, mutta henkilöliikennelain mukaisesti kunnan tehtävänä on määritellä alueensa joukkoliikenteen palvelutaso tarvittavilta osin. Kuntien tulee toimia yhteistyössä toistensa kanssa pyrkien yhteen sovittamaan eri henkilöliikennemuotojen palveluita sekä ottaa huomioon eri väestöryhmien kuten lasten, vanhusten ja vammaisten tarpeet.

Kuntien kuljetus- ja joukkoliikennepalvelujen suunnittelu

Jotta kunta voi vastata tulevaisuuden haasteisiin, kunnassa tarvitaan henkilöliikenteen yhtenäistä suunnittelua lakisääteisten henkilökuljetustehtävien hallintaa ja joukkoliikennepalvelujen palvelutason määrittämistä varten. Suunnittelun pohjaksi tarvitaan riittävät tiedot olemassa olevista joukkoliikennepalveluista ja kunnan eri sektoreiden kuljetustarpeista, niiden toteuttamistavoista ja nykyisestä palvelutasosta. Erityisen tärkeää on tehdä arvio siitä, miten kuljetuspalvelujen kysyntä tulevaisuudessa tulee muuttumaan.

Henkilöliikennesuunnitelma tai joukkoliikennesuunnitelma on tarkoituksenmukaisinta laatia niin, että kunnan kaikkien eri sektorien kuljetuspalveluja ja kuntalaisten muita liikkumistarpeita käsitellään kokonaisuutena. Liikennepalvelut suuntautuvat usein myös kuntarajan ulkopuolelle, jolloin suunnitteluyhteistyö naapurikuntien, läänin ja Kelan kanssa on välttämätöntä. Luonnollisesti myös yhteistyö asiakkaiden (mm. vammaisjärjestöjen), asukkaiden ja nykyisten liikenteenharjoittajien kanssa on tarpeen. Suunnitteluprosessia on kuvattu Kuntaliiton laatimassa Henkilökuljetusoppaassa, joka on tilattavissa kirjana Kuntaliiton kirjakaupasta tai poimittavissa maksuttomana verkkokirjana Kuntaliiton sivuilta www.kunnat.net/kirjakauppa.

Kuntien suunnitteluyhteistyöhön on mahdollista saada valtionavustusta. Kaksi tai useampi kunta yhdessä tai maakunnan liitto voivat saada lääninhallitukselta valtionavustusta joukkoliikennesuunnitelman tekemiseen. Yhtä kuntaa koskevaan suunnitelmaan ei valtionavustusta voida myöntää.

Kunnan vastuulle jäävät kuljetuspalvelut hankitaan tarjouskilpailujen kautta liikenteenharjoittajilta. Myös kuljetuspalvelujen hankintoja suunniteltaessa ja toteutettaessa on syytä tarkistaa mahdollisuudet yhteistyöhön naapurikuntien ja Kelan kanssa. Erityisesti tämä tulee kysymykseen, kun liikennepalvelujen järjestämisessä hyödynnetään eri osapuolten yhteistä matkapalvelukeskusta.

Matkapalvelukeskuksen toimintaan osallistuminen

Henkilöliikennesuunnitelmassa määritellään kunnan tavoitteet henkilökuljetusten ja joukkoliikenteen palveluille. Samassa yhteydessä selvitetään myös matkapalvelukeskuksen käyttömahdollisuudet ja–tarve kuntalaisten liikkumispalveluja järjestettäessä. Matkapalvelukeskusta voi hyödyntää mm. kutsuohjattujen asiointi- tai palvelulinjojen matkojen tilauksessa ja liikennöinnin ohjauksessa, vammaispalvelu- ja sosiaalihuoltolain mukaisten matkojen tilaustoiminnassa ja sopivien matkojen yhdistelyssä ja myös oppilasmatkojen yhdistelyssä esim. palvelulinjoihin.

Kuntien kannattaa jo heti alkuvaiheessa osallistua läänien matkapalvelukeskustoiminnan koordinointiin yhteistyöryhmässä sekä erilaisissa infotilaisuuksissa, seminaareissa ja kokouksissa. Tällöin kunta saa ajantasaisen tiedon MPK-toiminnan etenemisestä läänissä, pääse vaikuttamaan MPK- alueiden muodostamiseen ja muutoinkin valmisteluun niin, että kunnan tarpeet tulevat ajoissa otettavaksi huomioon MPK:n palveluja perustettaessa.

Kunnan oman nykytilanteen selvittämisen ja mahdollisen henkilökuljetussuunnitelman laatimisen pohjalta on ratkaistavissa, millaista lisäarvoa ja kustannussäästöä matkojen välitys ja yhdistely paikallisesti tuottaisivat, ja luovatko paikalliset olosuhteet ja tilanne sopivasti mahdollisuuden liittyä järjestelmään heti kokonaan tai osittain.

Kunta itse päättää, miten se voi hyödyntää yhteisesti perustettavaa ja hankittavaa matkapalvelukeskusta ja mitä liikennepalvelujen tilaus- ja ohjaustoimintaa se matkapalvelukeskukselta ostaa. Kunnan vastuulle tulevat kustannukset määräytyvät sen mukaan.

Kunnat voivat saada matkapalvelukeskuksen toiminnan käynnistämisvaiheessa valtionavustusta. Rahoitusmallin periaatteiden mukaan sitä voitaisiin myöntää kahden vuoden 30 % matkojen yhdistelystä aiheutuviin kustannuksiin sekä joukkoliikenteen informaatioon.

Kunnanhallitus päättää, osallistutaanko yhteistyösopimukseen

Kunnissa matkapalvelukeskuksen toimintaan liittymisestä ja yhteistyösopimuksen solmimisesta päättää kunnanhallitus. Valmistelu suoritetaan ao. henkilökuljetuksista huolehtivien lautakuntien piirissä ja mukana voi myös olla esim. liikenteen kokonaissuunnittelun yhteyshenkilöitä, sikäli kuin kunnassa tähän mennessä on aktiivisesti toteutettu henkilöliikennelain 3 §:n mukaista kuntien keskinäistä yhteistyötä ja henkilöliikennemuotojen palvelujen yhteensovittamista.

Päätös matkapalvelukeskustoimintaan osallistumisesta ja siihen mukaan otettavista kuljetuksista ja muista liikennepalveluista on tehtävissä, kun yhteiskunnan kustantaman henkilöliikenteen kokonaisuus ja tulevaisuuden tarpeet paikallisesti ovat selvillä.

Liittymisestä tehtävän päätöksen yhteydessä on samalla määriteltävissä, ketkä henkilöt kunnassa osallistuvat yhteistyöryhmän ja johtoryhmän toimintaan, ja tarpeen mukaan, minkälainen toimivalta heillä on kunnan edustamiseksi.

Myöhemmin, MPK-operaattoria koskevan sopimuksen voimassaoloaikana tulee myös arvioida, miten kunnan puolesta suoritetaan seurantaa ja valvontaa sopimuksen toimivuuden tueksi ja kunnan etujen valvomiseksi, ja keitä tehtäviin kulloinkin valitaan.

Kilpailuttaminen toteutetaan hankintarenkaan muodossa

Kun lääninhallitus tulee suorittamaan kilpailuttamisen, on kunnan myönnettävä riittävät valtuudet lääninhallitukselle julkisyhteisöjen yhteisen kilpailuttamistehtävän hoitamiseksi, operaattorin valitsemiseksi ja tarvittavien sopimusten allekirjoittamiseksi. Tässä tarkoitettu ostoyhteistyö on tarkoitus järjestää kuntien hankintarenkaiden toiminnan mukaiseksi.

SUOMEN KUNTALIITTO

Timo Kietäväinen
varatoimitusjohtaja

Silja Siltala
liikenneinsinööri