Suojatyötä koskevan lainsäädännön uudistukseen liittyvät muutokset kuntayhtymien perussopimuksiin
Suojatyötä koskeva lainsäädäntö uudistettiin 1.4.2002 lukien. Aiemmin invalidihuoltolakiin sisältyneet suojatyötä koskeneet pykälät kumottiin ja suojatyö on käsitteenä poistettu lainsäädännöstä.
Uudistuksen tavoitteena on parantaa vammaisten ja vajaakuntoisten henkilöiden työllistymisedellytyksiä ja nostaa heidän työhön osallistuvuutta. Vammaisten henkilöiden työllistymistä tukeva toiminta käsittää työhön sijoittumista edistävien erityisten tukitoimenpiteiden järjestämisen, jos henkilöllä on vaikeuksia työllistyä pelkästään työvoimapoliittisten toimien ja työvoimapalvelujen avulla.
Mm. erityishuoltopiirien kuntayhtymät ovat huolehtineet suojatyön järjestämisestä. Suojatyö on kirjattu perussopimuksessa kuntayhtymän tehtäväksi.
Koska lainmuutosten jälkeen suojatyötä ja sopimuksissa niin ikään käytetyn termin mukaista "invalidihuoltolain mukaista suojatyötä" ei lainsäädännössä enää tunneta, tulee perussopimusten tekstiä tältä osin muuttaa vastaamaan voimassa olevaa lainsäädäntöä. Lainsäädännön muutos ei suoraan aiheuta muutostarpeita perussopimuksen taloutta koskeviin säännöksiin.
Toiminnan muutosten johdosta kuitenkin eläkemaksujen huomattava kasvu joissakin kuntayhtymissä antaa aihetta tarkastella kustannusten jakamista ja selvittää erilaisia vaihtoehtoja. Osassa erityishuoltopiirien kuntayhtymiä toiminnot ovat supistuneet, kun jäsenkunnat ovat siirtäneet omaksi toiminnakseen kuntayhtymältä aiemmin ostamiaan palveluja. Kuntayhtymän palkkasumma on vähentynyt ja eläkemenoperusteisen maksun osuus palkkasummasta on noussut huomattavasti. Myös aikaisemmista suojatyöntekijöistä aiheutuvat eläkemenoperusteiset maksut ovat nostaneet eläkemaksumenoja. Yleensä maksut katetaan sisällyttämällä menot suoritekustannuksiin, mutta eläkemenojen kohotessa joudutaan harkitsemaan muitakin vaihtoehtoja näiden menojen mahdollisimman tasapuoliseen jakautumiseen jäsenkuntien kesken. Tässä yleiskirjeessä käsitellään asiaa ja esitetään vaihtoehtoisia tapoja kustannusten hoitamisesta.
Lisätiedot:
Heli Sahala, puh. (09) 771 2303
Sisko Myöhänen, taloushallinto ja eläkevakuutusasiat, puh. (09) 771 2246
Auli Valli-Lintu, perussopimusten muutokset, puh. (09) 771 2308
Suojatyötä koskevan lainsäädännön uudistus
Suojatyötä koskeva lainsäädäntö uudistettiin 1.4.2002 lukien. Aiemmin invalidihuoltolakiin sisältyneet suojatyötä koskeneet pykälät kumottiin ja suojatyö on käsitteenä poistettu lainsäädännöstä.
Invalidihuoltolain säädökset korvattiin sisällöllisesti lisäyksellä sosiaalihuoltolain 17 §:ään. Kunnan järjestämisvastuulla olevien sosiaalipalvelujen palvelujen luetteloon on lisätty 8. kohta: ?vammaisten henkilöiden työllistymistä tukeva toiminta ja vammaisten henkilöiden työtoiminta?.
Hallituksen esitys lähtee siitä, että näillä sosiaalihuoltolain muutoksilla kunnille ei tule uusia tehtäviä eikä lainmuutoksilla ole taloudellisia vaikutuksia. Vajaakuntoisten ja vammaisten työllistämispalvelut ovat osa kunnan sosiaalipalveluja. Kunta järjestää tätä toimintaa voimavarojensa puitteissa. Muutos laventaa ja monipuolistaa mahdollisuuksia vammaisten työllistämispalvelujen järjestämiseen.
Uudistuksen tavoitteena on parantaa vammaisten ja vajaakuntoisten henkilöiden työllistymisedellytyksiä ja nostaa heidän työhön osallistuvuutta. Vammaisten henkilöiden työllistymistä tukeva toiminta käsittää työhön sijoittumista edistävien erityisten tukitoimenpiteiden järjestämisen, jos henkilöllä on vaikeuksia työllistyä pelkästään työvoimapoliittisten toimien ja työvoimapalvelujen avulla.
Lainsäädäntö on uudistettu vastaamaan monipuolistuneita työllistämistoimia. Eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunta katsoi lausunnossaan, että suojatyö-termi on vanhentunut ja leimaava ja sen säilyttäminen laissa on tarpeetonta.
Paketin yhteydessä muutettiin myös työllisyyslakia, kansaneläkelakia, vammaistukilakia, kuntoutusrahalakia ja sairausvakuutuslakia.
Työllistymistä tukeva toiminta korvaa suojatyön
Vammaisten henkilöiden työllistymistä tukevalla toiminnalla tarkoitetaan sosiaalihuoltolain 27 d §:n mukaan erityisien työhön sijoittumista edistävien kuntoutus- ja muiden tukitoimien järjestämistä.
Pykälän 2 momentin mukaan työllistymistä tukevaa toimintaa järjestetään henkilöille, joilla vamman tai sairauden tai muun vastaavan syyn johdosta on pitkäaikaisesti erityisiä vaikeuksia suoriutua tavanomaisista elämän toiminnoista ja jotka tarvitsevat työhallinnon palvelujen ja toimenpiteiden lisäksi tukitoimia työllistyäkseen avoimille työmarkkinoille.
Vammaisten henkilöiden työllistymistä tukevan toiminnan osana voidaan järjestää työtä, jossa työntekijä on työsopimuslain (55/2001) 1 luvun 1 pykälässä tarkoitetussa työsuhteessa palvelujen tuottajaan. Mainitussa työssä noudatettavasta palkasta saadaan sopia työehtosopimuslaissa (436/1946) tarkoitetulla työehtosopimuksella, jota noudatetaan sen estämättä, mitä työsopimuslain 2 luvun 7 §:ssä säädetään työehtosopimusten yleissitovuudesta.
Vammaisten henkilöiden työllistymistä tukevan palvelun tuottajilla on oikeus irtisanoa työntekijän työsopimus työsopimuslain 7 luvussa säädettyjen perusteiden ohella myös silloin, kun työn järjestäjä katsoo, että työntekijä ei ole 2 momentissa tarkoitetuin tavoin työn tarpeessa.
Lain muutos lähtee siitä, että mahdollisimman monet työllistymistä tukevat toimintamuodot olisivat käytettävissä. Tavoitteena on, että toimenpiteillä voitaisiin edistää vammaisten henkilöiden siirtymistä työkyvyttömyyseläkkeeltä työelämään.
Erityishuoltopiirien kuntayhtymät suojatyön tuottajina
Osa erityishuoltopiirien kuntayhtymistä on huolehtinut myös suojatyön järjestämisestä. Suojatyö on kirjattu kuntayhtymän perussopimuksessa kuntayhtymän tehtäväksi.
Jos kaikki kuntayhtymän jäsenkunnat eivät ole olleet mukana suojatyötoiminnassa, on sovellettu osajäsenyyttä. Tällöin osajäsenyydessä mukana olevat kunnat ovat osallistuneet suojatyötä koskevaan päätöksentekoon ja vastanneet suojatyön investointien rahoituksesta.
Perussopimuksen tehtäviä koskevan tekstin muuttaminen
Koska lainmuutosten jälkeen "suojatyötä" ja sopimuksissa niin ikään käytetyn termin mukaista "invalidihuoltolain mukaista suojatyötä" ei lainsäädännössä enää tunneta, tulee perussopimusten tekstiä tältä osin muuttaa vastaamaan voimassa olevaa lainsäädäntöä.
Perussopimuksessa suojatyötä koskeva tehtävä korvataan esim. jollain seuraavista ilmaisuista
sosiaalihuoltolain mukainen työllistymistä tukeva toiminta
sosiaalihuoltolain 27 d §:n mukainen vammaisten henkilöiden työllistymistä tukeva toiminta
järjestää vammaisten ja vajaakuntoisten työhönkuntoutuspalveluja sekä työllistymistä edistäviä palveluja
Perussopimuksen taloutta koskevat säännökset
Lainsäädännön muutos ei suoraan aiheuta muutostarpeita perussopimuksen taloutta koskeviin säännöksiin.
Tässä yhteydessä on kuitenkin syytä tarkistaa, onko taloutta koskevien säännösten tarkistamiselle muita tarpeita. Kuntaliitto on 14.5.1999 lähettänyt kunnille ja kuntayhtymille yleiskirjeen kuntayhtymän perussopimuksen taloutta koskevien säännösten tarkistamisesta. Mikäli tuolloin ei jostain syystä tarkistuksia ole tehty, on paikallaan tarkistaa säännökset tässä vaiheessa.
Eläkemenoperusteisesta KVTEL-maksusta
KVTEL-maksu jakaantuu palkkaperusteiseen maksuun, eläkemenoperusteiseen maksuun sekä yksilöllisen varhaiseläkkeen, työkyvyttömyyseläkkeen ja työttömyyseläkkeen omavastuumaksuihin. Palkkaperusteinen maksuosuus on suurin, vuonna 2002 se on ollut 17,65 prosenttia KVTEL-palkkasummasta. Eläkemenoperusteista maksua selvitetään jäljempänä. Yksittäisen jäsenyhteisön omavastuuosuudet määräytyvät kunakin vuonna alkavien yksilöllisten varhaiseläkkeiden, työkyvyttömyyseläkkeiden ja työttömyyseläkkeiden perusteella.
Eläkemenoperusteinen maksu jaetaan jäsenyhteisöille sen mukaan, kuinka paljon asianomaisen jäsenyhteisössä suoritetun palvelun perusteella maksetaan eläkkeitä. Kuntien Eläkevakuutuksen valtuuskunta päättää vuosittain seuraavan vuoden eläkemenoperusteisen maksun kokonaismäärän. Esimerkiksi vuoden 2002 eläkemenoperusteisen maksun kokonaismääräksi on vahvistettu 409 milj. euroa, mikä vastaa arviolta 4,25 prosenttia koko maan KVTEL-palkkasummasta. Maksu jaetaan jäsenyhteisöjen kesken toteutuneiden eläkemenojen suhteessa (eli siis sen perusteella, mikä on ao. jäsenyhteisön palveluksen perusteella maksettavien eläkkeiden osuus kaikista maksettavista eläkkeistä).
Kirjanpidon ja kustannuslaskennan keskeisenä kustannusten kohdistamisperiaatteena on aiheuttamisperiaate. Aiheuttamisperiaatteen mukaan meno ja tulo kirjataan ja kohdistetaan sille tehtävälle, hankkeelle tai tuotteelle, joka sen on aiheuttanut. Tältä pohjalta Kuntaliitto on suositellut, että myös eläkemenoperusteinen KVTEL-maksu tulee pyrkiä kohdistamaan kustannuksen aiheuttajalle (Kunnallistalous-tiedote 7/1998 ja Kuntatalous-tiedote 3/00). Myös suoritteiden hinnoittelu perustuu aiheutuneisiin kustannuksiin. Kuntaliiton perussopimusmallin (yleiskirje 20/80/99) mukaan kuntayhtymien tuottamien palveluiden hinnoittelun tulisi perustua tuotteistamiseen ja tuotekohtaisiin kustannuksiin.
Eläkemenoperusteinen eläkemaksu toiminnan muuttuessa
Kuntien Eläkevakuutus on selvittänyt mm. yleiskirjeessään 2/1998 eläkemenoperusteisen KVTEL-maksun jakoperusteisiin vaikuttavia muutoksia jäsenyhteisöissä. Asiaa on tarkasteltu myös mm. Kuntaliiton yleiskirjeessä 20/80/99 ja Kunnallistalous-tiedotteessa 7/1998. Eläkemenoperusteisen maksun jakoon vaikuttavia muutoksia voivat olla esimerkiksi uuden kunnan liittyminen kuntayhtymään, kunnan eroaminen kuntayhtymästä, kunta järjestää aiemmin kuntayhtymältä hankkimansa palvelun itse jne. Muutostilanteissa kuntien tulisi keskenään sopia miten eläkemenoperusteinen KVTEL-maksu jaetaan kuntien kesken. Jakoperusteesta voidaan sopia esimerkiksi perussopimuksessa tai siitä voidaan sopia erikseen kunkin muutostilanteen yhteydessä (riippuen siitä mitä perussopimuksessa on sovittu palvelujen/suoritteiden hinnoittelusta ja muista jäsenkuntien vastuista).
Käytännössä joissakin erityishuoltopiirien kuntayhtymissä toiminnot ovat supistuneet, kun osa jäsenkunnista on siirtänyt omaksi toiminnakseen kuntayhtymältä aiemmin ostamiaan palveluja. Tällöin kuntayhtymän palkkasumma on vähentynyt ja eläkemenoperusteinen maksu suhteessa palkkasummaan on noussut huomattavasti. Aikaisemmin työssä olleista suojatyöntekijöistä aiheutuvat eläkemenoperusteiset maksut ovat myös nostaneet ja tulevat jatkossakin lisäämään toimintaa järjestäneen yhteisön eläkemaksuja. Tällöin voi olla kyse asiakkaista, jotka eivät enää vuosiin ole olleet kuntayhtymän tuottamassa suojatyössä ja joiden kotikunta ei välttämättä hanki enää lainkaan palveluja kuntayhtymältä.
Kun tällaisessa tilanteessa eläkemenoperusteinen maksu kohdistetaan suoraan palvelujen hintoihin, niin myös kuntayhtymän palvelujen hinnat nousevat. Tämä taas vähentäisi luonnollisesti entisestään kuntayhtymän palvelujen käyttöä ja paineet hintojen nousuun kasvaisivat edelleen.
Tällöin ja etenkin, jos eläkemenoperusteinen maksu ylittää huomattavasti (esimerkiksi 50 prosentilla) keskimääräisen maksuprosentin (vuonna 2002 4,25 %), voisi olla kohtuullista, että maksua ei kohdistettaisikaan palvelujen hintoihin vaan se jaettaisiin jäsenkunnille jollain muulla perusteella; esimerkiksi peruspääomaosuuksien/ asukasluvun/ x vuoden palveluiden käytön tms. suhteessa. Kuntaliiton perussopimusmallin mukaan suoritteiden hinnoittelusta sovitaan perussopimuksessa, joten hinnoittelukäytännön muutos vaatisi perussopimuksen muuttamisen.
Peruspääomaosuuksien mukainen jakosuhde korostaisi jäsenkunnan omistajavastuuta kuntayhtymään kohdistuvasta eläkemenoperusteisesta maksusta, eli tällöin kustannusten kohdistamistekijänä käytettäisiin jäsenkuntien pääomasijoituksia. Palveluiden käytön mukainen jakosuhde vastaisi menettelyä, jos kuntayhtymä purettaisiin. Kuntayhtymän purkutilanteessa on sopimus eläkemenoperusteisen maksun jakamisesta toimitettava Kuntien eläkevakuutukselle (Kuntien eläkevakuutuksen yleiskirje 2/1998). Ellei sopimusta jakoperusteesta ole tehty, Kuntien eläkevakuutuksella on oikeus määrittää jakoperuste. Käytännössä Kuntien eläkevakuutus on käyttänyt jakoperusteena purkamista edeltäneiden kolmen vuoden palveluiden käytön/ käyttömenojen suhdetta, ellei eläkemenoperusteisen maksun jaosta ole tehty muuta sopimusta (ja ilmoitettu sitä Kuntien eläkevakuutukselle). Asukasluvun tms. käyttäminen jakosuhteena taas tarkoittaisi sitä, että kustannuksia jaettaisiin palveluiden käytön sijasta väestöpohjan mukaisessa suhteessa.
Yhtenä perusteena siirryttäessä etukäteen vahvistettuihin suoritteiden hintoihin oli se, että palveluja tuottava kuntayhtymä sitoutui vastaamaan palveluista etukäteen vahvistettavilla hinnoilla ja palveluiden käyttäjäkunnat voivat näin ennakoida ja vaikuttaa kokonaiskustannuksiinsa. Mahdollista kuitenkin on ollut ja näin on myös edelleen, että perussopimuksessa sovitaan, että esimerkiksi osa kustannuksista katetaankin jollain muulla perusteella kuin suoritteiden hinnoissa. Tästä on vain etukäteen sovittava kuntayhtymän perussopimuksessa.
Kuntayhtymän perussopimuksen muuttaminen
Kuntalain 79 §:n 1.3.2002 voimaantulleen muutoksen mukaan perussopimusta voidaan muuttaa, jos vähintään kaksi kolmannesta jäsenkunnista sitä kannattaa ja niiden asukasluku on vähintään puolet kaikkien jäsenkuntien yhteenlasketusta asukasluvusta. Jäsenkunnissa päätöksen muuttamisesta tekevät jäsenkuntien valtuustot.
Käytännössä kuntayhtymän perussopimuksen muuttaminen yleensä aloitetaan kuntayhtymän toimesta. Perussopimuksen muutos ei kuitenkaan edellytä välttämättä sitä, että muutosta käsiteltäisiin kuntayhtymän toimielimissä. Jos kuntayhtymän perussopimusta käsitellään kuntayhtymän toimielimissä, kysymys on tällöin vain jäsenkunnille tehtävästä perussopimusehdotuksesta eikä päätös edellytä minkäänlaista määräenemmistöä. Kuntalain 79 § edellyttää vain, että perussopimuksen muuttamista kannattaa 2/3 jäsenkunnista, joiden asukasluku on vähintään puolet jäsenkuntien asukasluvusta. Jäsenkuntien valtuustossa perussopimuksen muuttamista koskeva päätös voidaan tehdä normaalilla enemmistöpäätöksellä.
SUOMEN KUNTALIITTO
Pekka Alanen, varatoimitusjohtaja
Matti Liukko, yksikön päällikkö, sosiaali ja terveys