Palvelulain (1166/2009) vaikutukset kunnan lupaviranomaisille

Palveludirektiivin (2006/123/EY) toimeenpanemiseksi annettu laki palvelujen tarjoamisesta (1166/2009, jäljempänä palvelulaki) on tullut voimaan 28.12.2009. Lain tavoitteena on edistää palvelujen tarjoamisen vapautta ja sitä sovelletaan elinkeinotoiminnassa tuotettuihin palveluihin, joista tavallisesti maksetaan korvaus. Laissa on eräitä kunnan valvontaviranomaisia koskevia säännöksiä, jotka tulevat voimaan 28.6.2010.

Palvelulain on tulkittu koskevan eräitä ympäristöterveydenhuollon lupa- ja ilmoitusmenettelyjä sekä lääkelain mukaista nikotiinivalmisteiden myyntilupia. Näiden kunnan lupa- ja valvontaviranomaisten on lähetettävä toiminnanharjoittajalle saapumistodistus 28.6.2010 jälkeen eräistä viranomaiselle jätetyistä ilmoituksista ja hakemuksista, jotka on selitetty tarkemmin tässä yleiskirjeessä. Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto (Valvira ) on kirjeellään 2.6.2009 (Dnro 3440/00.30.04/2010) ohjeistanut kuntia palvelulain soveltamisesta niillä toimialoilla, joilla se ohjaa kuntia.

Kuntaliiton yleiskirjeessä annetaan ohjeet palvelulain soveltamisesta niille kaikille kunnan lupaviranomaisille, joiden toimintaa palvelulain on katsottu koskevan.

Lisätietoja:
Tarja Hartikainen, puh 050 373 8499
Mika Paavilainen, puh 050 521 0187
sähköposti etunimi.sukunimi@kuntaliitto.fi

Liite: 
Malli saapumistodistuksesta

Lähteet:  
Laki palvelujen tarjoamisesta (1166/2009)
Hallituksen esitys 216/2009 vp
Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunto 19/2009 vp 
Talousvaliokunnan mietintö 22/2009 vp

Palvelulain vaikutukset lupamenettelyyn

Soveltamisala

Palveludirektiivissä on säädetty EU:n jäsenvaltioiden velvollisuudesta arvioida niitä kansallisia menettelyjä ja muodollisuuksia, joita sovelletaan palvelutoiminnan aloittamiseen tai harjoittamiseen. Palvelulaki perustuu palveludirektiiviin, joka koskee palveluntarjoajien sijoittautumisoikeutta, jolloin päähuomio on ollut sijoittautumisessa toiseen jäsenvaltioon. Kansallisen lain soveltamisalaa ei kuitenkaan ole rajattu Suomen rajojen ulkopuolelta sijoittautuviin toimijoihin, vaan laki koskee myös kansallisiin toimijoihin liittyviä asioita.

Saapumistodistus

Lupaviranomaisen kannalta keskeinen uudistus on palveluntarjoajalle annettava saapumistodistus, josta on säädetty lain 11 §:ssä.

Toimivaltaisen viranomaisen on viipymättä annettava palveluntarjoajalle, joka hakee lupaa, todistus lupahakemuksen saapumisesta (saapumistodistus). Jos hakemus on puutteellinen, saapumistodistus annetaan vasta, kun kyseiselle viranomaiselle on toimitettu asian ratkai-semista varten tarvittavat asiakirjat, selvitykset ja tiedot. Saapumistodistusta ei tarvitse antaa, jos sitä voidaan pitää tarpeettomana sen vuoksi, että viranomainen ratkaisee asian viipymättä (11 § 1 mom).

Ennen saapumistodistuksen antamista on tarkistettava hakemuksen puutteellisuus. Puutteellisuuden arvioinnissa ei ole kysymys kannanotosta lopputulokseen, vaan se liittyy sen selvittämiseen, ovatko asian ratkaisemiseksi tarvittavat asiakirjat olemassa. Saapumistodistuksella viranomainen käytännössä ilmoittaa luvanhakijalle, että lupahakemus on saapunut ja ratkaisun asiakirjalliset edellytykset näyttäisivät olevan olemassa. Tämä ei estä viranomaista pyytämästä vielä myöhemmin täydennystä, mikäli viranomainen huomaa päätöstä tehdessään puutteita asiakirjoissa.  

Viranomaisen ratkaistessa asian viipymättä saapumistodistuksen lähettäminen on tarpeetonta. Kysymys on tilanteista, joissa viranomainen lupahakemuksen saatuaan ratkaisee asian ripeästi joko myöntämällä tai epäämällä luvan.  Käytännössä tämä tarkoittaa tilanteita, joissa päätös ja saapumistodistus tulisivat luvanhakijalle samanaikai-sesti

Saapumistodistuksessa on mainittava lupahakemuksen arvioitu käsittelyaika (11§ 2 mom).

Viranomaisen on esitettävä saapumistodistuksessa arvio käsittelyajasta.

Saapumistodistuksessa on lisäksi mainittava niistä 13 §:ssä tarkoitetuista tilanteista, joissa lupa katsotaan myönnetyksi, sekä siitä, miten lupaa koskevaan päätökseen haetaan muu-tosta (11§ 3 mom).

Saapumistodistuksessa tulee olla maininta luvan tulemisesta myönnetyksi, jos viranomainen ei ole ennen arvioidun käsittelyajan päättymistä antanut päätöstä tai ilmoittanut lisäaikaa. Saapumistodistus ei ole päätös, johon voisi hakea muutosta. Saapumistodistuksessa tulee kuitenkin palvelulain mukaan olla maininta siitä, miten lupapäätökseen haetaan muutosta. Saapumistodistuksessa olevat muutoksenhakuohjeet eivät korvaa hallintolaissa tarkoitettuja muutoksenhakua koskevia ohjeita päätöksessä.

Tämän yleiskirjeen liitteenä on malli saapumistodistuksesta. Mallilomakkeessa on saapu-mistodistukselta edellytetty vähimmäissisältö ja mallia saa muokata oman val-vontayksikön käyttöön sopivaksi (esim. jättää näkymään vain omaan valvontayksikköön sopivat muutoksenhakumahdollisuudet).  Saapumistodistus voidaan antaa luvan hakijalle myös sähköpostilla.

Tulevaisuudessa sähköiset lupahakemukset yleistyvät. Sähköisissä lupahakemuksissa voidaan asian ratkaisemiseksi tarvittavien tietojen saamiseksi edellyttää pakollisten kenttien täyttämistä hakemuksessa. Kun pakolliset kentät on täytetty, myös saapumistodistus on mahdollista lähettää automaattisena vastaanottokuittauksena, kunhan se sisältää kaiken laissa vaaditun tiedon. Tavanomainen vastaanottokuittaus, joka sisältää pelkästään tiedon viestin vastaanottamisesta ei korvaa saapumistodistusta.

Lupahakemuksen käsittelyaika

”Jollei lupahakemusta asian monitahoisuuden vuoksi saada ratkaistua saapumistodistuk-sessa arvioidussa käsittelyajassa, toimivaltaisen viranomaisen on ennen arvioidun ajan päättymistä asetettava käsittelylle lisäaika. Lisäajan pituudesta on ilmoitettava hakijalle ennen arvioidun käsittelyajan päättymistä.

Jollei lupahakemusta saada käsiteltyä lisäajassakaan, sen käsittelyä voidaan jatkaa vain yleistä etua koskevasta pakottavasta syystä. Käsittelyn jatkamisesta on ilmoitettava haki-jalle ennen asetetun lisäajan päättymistä.

Toimivaltaisen viranomaisen on pidettävä tiedot lupahakemusten tavanomaisista käsittely-ajoista yleisön saatavilla.”

Saapumistodistuksessa annetaan arvio käsittelyajasta. Viranomainen voi ilmoittaa lisäajasta, mikäli asiaa ei monitahoisuuden vuoksi ole voitu ratkaista arvioidussa käsittelyajassa. Tämän jälkeen käsittelyä voidaan jatkaa vain yleistä etua koskevasta pakottavasta syystä.

Käsittelyajan arvioimistapa jää viranomaisen omaan harkintaan, eikä laissa ole säädetty käsittelyajan pituudesta. Mahdolliset muiden viranomaisten lausunnon antamiset yms. tulee sisällyttää käsittelyaikaan. Käsittelyajat voivat poiketa toimivaltaisten viranomaisten välillä ja aikojen arvioinnissa voidaan ottaa huomioon loma-aikojen aiheuttamat viiveet. Käsittelyaikojen osalta on lisäksi otettava huomioon erityislainsäädännön vaatimukset käsittelyajasta ja oikeudesta jatkaa asian käsittelyä (esimerkiksi elintarvikelain, 23/2006, 15 §:n 2 momentti). Erityislainsäädännössä säädettyjen käsittelyaikojen laskeminen alkaa säännönmukaisesti asian vireilletulosta eli siitä, kun hakemus on saapunut viranomaiselle. Palvelulain mukaan saapumistodistus tulee puolestaan antaa vasta sen jälkeen, kun viranomainen on todennut, että sille on toimitettu kaikki asian ratkaisemista varten tarvittavat asiakirjat. 

Viranomainen voi ilmoittaa lisäajasta, mikäli asiaa ei monitahoisuuden vuoksi ole voitu ratkaista arvioidussa käsittelyajassa. Lisäaika voidaan asettaa vain kerran ja hakijalle on ilmoitettava lisäajan pituudesta ennen arvioidun käsittelyajan päättymistä. Asian monitahoisuuden syynä voi olla esimerkiksi asian poikkeuksellinen laajuus tai vaativuus.

Jollei hakemusta saada käsiteltyä asetetussa lisäajassa, sen käsittelyä voidaan jatkaa vain yleistä etua koskevasta pakottavasta syystä. Yleistä etua koskevan pakottavan syyn käsite kattaa ne syyt, jotka yhteisöjen tuomioistuin on oikeuskäytännössään vahvistanut sellaisiksi ja joihin kuuluvat muun muassa yleinen järjestys, yleinen turvallisuus, kansanterveys, ympäristönsuojelu, kuluttajan suojaaminen ja sosiaalipolitiikan tavoitteet. Luvanhakijalle on momentin mukaan ennen asetetun lisäajan päättymistä ilmoitettava käsittelyn jatkamisesta.

Viranomaisen on pidettävä tiedot lupahakemusten tavanomaisista käsittelyajoista yleisön saatavilla. Tavanomaisilla käsittelyajoilla tarkoitetaan tietyn asiaryhmän keskimääräisiä toteutuneita käsittelyaikoja. Tiedot voidaan selvittää esimerkiksi viranomaisen tietokannasta. Viranomaisella on mahdollisuus tiedottaa hakemusten käsittelyajoista sopivaksi katsomallaan tavalla. Tiedot voidaan pitää yleisön saatavilla esimerkiksi internetissä.

Hakemuksen hiljainen hyväksyminen

Mikäli hakemusta ei ole käsitelty saapumistodistuksessa asetetussa määräajassa eikä määräaikaa ole jatkettu, katsotaan lupa myönnetyksi. Sama koskee tilannetta, jossa lupahakemusta ei saada käsiteltyä asetetussa lisäajassa eikä asian käsittelyn jatkamiselle ole perustetta. Viranomaisten tuleekin tarkoin huolehtia, ettei käsittelylle ilmoitettuja määräaikoja ylitetä ja jouduta näin mahdollisesti vaikeisiin tulkintatilanteisiin.

Myös ns. hiljaisessa hyväksymisessä luvanhakijalle on annettava asiakirja, josta käy ilmi, että toiminnanharjoittajalla on oikeus toimia ns. hiljaisen hyväksynnän perusteella siihen saakka, kunnes varsinainen lupapäätös tehdään. Hiljaisessa hyväksynnässä ei tehdä vali-tuskelpoista päätöstä, eikä hiljaiselle hyväksynnällä annetusta asiakirjasta voida periä maksua. Viranomaisen tekemä lupapäätös korvaa hiljaisella hyväksynnällä annetun asiakirjan ja tästä varsinaisesta lupapäätöksestä peritään maksu kunnassa hyväksytyn taksan mukaisesti. Hiljainen hyväksyminen poikkeaa Suomen vakiintuneesta hallintomenettelystä ja sen käyttämistä tulee välttää.

Palvelulain soveltamisalaan kuuluvat luvat ja ilmoitukset

Luvan käsite on palvelulaissa laajempi kuin Suomen oikeusjärjestyksen mukainen toimiluvan käsite. Luvalla tarkoitetaan palvelutoiminnan aloittamisen tai harjoittamisen edellytyksenä olevaa toimilupaa, lisenssiä, rekisteröintiä tai muuta vastaavaa toimivaltaisen viranomaisen hyväksymistä. Kyse on palvelutoiminnan aloittamista tai harjoittamista koskevista asioista, jotka edellyttävät asianosaisen vireillepanon perusteella toimivaltaisen viranomaisen hyväksymispäätöstä. Näin ollen sellaiset ilmoitukset ja selvitykset, joita viranomainen ei lain mukaan erikseen ratkaise, eivät ole palvelulaissa tarkoitettuja lupia.

Kuntaliitto on yhdessä valtionhallinnon kanssa keskustellut palvelulain soveltamisalaan kuuluvista luvista ja ilmoituksista. Palvelulain on katsottu koskevan seuraavia lupia ja il-moituksia:

Elintarvikelain (23/2006) 14–15 §:n mukainen 
elintarvikehuoneiston hyväksyminen

Elintarvikelaki on palvelulakiin verrattuna erityislaki. Elintarvikelaissa edellytetään elintar-vikehuoneistoin hyväksymistä ennen toiminnan aloittamista. Elintarvikelain mukaan hakemus on jätettävä 60 vuorokautta ennen toiminnan aloittamista ja valvontaviranomaisen on ratkaistava asia 60 vuorokauden sisällä, jollei asian laajuus, hakemuksen puutteellisuus tai muu erityinen syy edellytä asian pitempää käsittelyä. Muu erityinen syy, voi olla esimerkiksi se, että hakemus on jätetty niin aikaisin, etteivät tilat ole vielä niin valmiita, että tarkastus voitaisiin suorittaa 60 vuorokauden kuluessa. Erikseen säädettyjen käsittelyaikojen laskeminen alkaa säännönmukaisesti asian vireilletulosta eli siitä, kun hakemus on saapunut viranomaiselle. Saapumistodistus tulee puolestaan antaa vasta sen jälkeen, kun viranomainen on todennut, että sille on toimitettu asian ratkaisemista varten tarvittavat asiakirjat ja tiedot. Saapumistodistuksessa annettua arvioitua käsittelyaikaa lähdetään laskemaan siitä päivästä, jolloin saapumistodistus annetaan. Mikäli on nähtävissä, että hyväksymis-päätöstä ei voida antaa 60 vuorokauden sisällä vireilletulosta, saapumistodistuksessa voidaan arvioida käsittelyaika pidemmäksi.

Terveydensuojelulain (763/1994) 18 §:n mukaisen 
talousvettä toimittavan laitoksen hyväksyminen

Palvelulakia sovelletaan terveydensuojelulain 18 §:n mukaiseen talousvettä toimittavan laitoksen hyväksymismenettelyyn, koska talousvettä saa toimittaa vasta, kun laitos on hyväksytty.

Tupakkalain (693/1976) 10 b §:n mukainen tupakan myyntilupa 

Tupakkatuotteiden vähittäismyyntiä koskevaan lupamenettelyyn sovelletaan palvelulakia.  Toiminnanharjoittaja voi jättää hakemukseen Valviran ylläpitämään myyntiluparekisteriin. Myyntiluparekisterin asiakkaalle automaattisesti lähettämä vastaanottoilmoitus ei ainakaan toistaiseksi täytä palvelulain vaatimuksia saapumistodistuksesta.

Lääkelain (395/1987) 54 a §:n mukainen nikotiinivalmisteiden myyntilupa

Nikotiinivalmisteiden myyntiluvan osalta on syytä käyttää samanlaista menettelyä kuin tupakan myyntiluvan osalta. Saapumistodistus annetaan, mikäli lupahakemusta ei voida käsitellä viivytyksettä.

Vaikutukset kohdistuvat kunnan ympäristöterveysvalvontaan

Elintarvikehuoneiston hyväksymispäätöksen tekee kunnan elintarvikevalvonta-viranomainen, terveydensuojelulain mukaisen ilmoituksesta päätöksen tekee kunnan terveydensuojeluviranomainen ja tupakkalain mukaisen myyntiluvan myöntää kunnan määräämä toimielin. Laki ympäristöterveydenhuollon yhteistoiminta-alueista (410/2009) edellyttää että nämä edellä mainitut ympäristöterveydenhuollon viranomaistehtävät keskitetään viimeistään vuoden 2013 alusta yhdelle toimielimelle.

Nikotiinivalmisteiden myyntiluvan myöntämisestä vastaa se kunta, jonka alueella lupaa haetaan. Nikotiinivalmisteiden myyntiluvat ja niiden valvonta on pääsääntöisesti siirretty kunnassa ympäristöterveydenhuollosta vastaavalle toimielimelle.

SUOMEN KUNTALIITTO

Kari Nenonen
varatoimitusjohtaja

Jussi Merikallio
johtaja, sosiaali- ja terveyspalvelut